·专题议政·
关于加快我市职业教育发展的建议
□ 广州市政协议政专题联合调研组
职业教育是我国教育体系的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要基础。近几年，我市职业教育有了很大的发展，取得明显成绩，同时也应该看到，当前我市的职业教育与我市社会、经济的快速发展尚不相适应，差距较大，成了影响我市职业教育健康、协调、可持续发展的一个隐忧，成了政协委员、广大群众关注的一个社会热点问题。为此市政协第三十一次主席会议决定，十届三次会议以“加快我市职业教育发展”作为议政专题，并由市政协教科文卫体委员会牵头，市民盟、市民革以及市政协经济委、城建资源环境委、社会法制民族宗教委等单位组成联合调研组开展调研。调研组分别邀请了市政府有关职能部门负责人，部分职业院校负责人，部分用人单位负责人座谈，从各方面广泛听取意见，还先后实地考察了６所职业院校，走访了有关专家学者，到省内兄弟城市学习考察。现将调研情况和我们的建议综合如下：
一、我市职业教育呈现良好的发展态势
大力推进职业教育事业发展，是培养和造就千万高素质的劳动大军，促进经济结构与产业结构调整，实现经济与社会可持续发展的战略性选择。近十年来，我国颁布了《职业教育法》，国务院作出了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，制定了《２００３—２００７年教育振兴行动计划》，并先后召开了五次全国性职业教育工作会议。去年，国务院又批转了教育部等七部门制定的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。国家对职业教育的高度重视，有力地推动了我国职业教育事业的蓬勃发展。我市１９９８年召开了全市职业教育工作会议，１９９９年作出《关于进一步改革和发展职业教育的决定》，对我市职业教育发展起到很大的推动作用。
（一）职业教育有了新的发展。目前我市实有招生的中等职业学校１５０多所，合计在校生约１７．６万人。高等职业技术学院３所。这几年我市职业教育招生规模逐年扩大，就业形势喜人。
我市在加强高、中等职业教育，培养大量的中、高级技能型人才的同时，重视发展非学历职业培训，坚持开展在职人员的岗位培训。１９９５年以来，全市纳入统计的单位每年都有超过４０％的人员参加了５０学时以上的培训。农村镇级文化技术学校办学质量也逐步提高，全市４４个镇的成人文化技术学校中，有１６个被评为省级示范性学校，有３个被评为市级示范性学校。
（二）重点职业学校建设有了新的突破。在职业教育得到稳步发展的同时，我市把重点学校和示范性学校建设作为职业教育发展的战略重点，注重从数量扩张向质量和效益提高的转变。１９９９年我市在《关于进一步改革和发展职业教育的决定》中提出：“２００５年前，要通过各级政府的投资导向和各办学主管部门的努力，实施职业教育‘２８１’工程。”（指市属三类中等职业学校中分别创建２所国家级重点学校和８所省（部）级重点学校，建设好１所高质量的高等职业技术学院。）通过各方的共同努力，到２００４年我市共有省部级以上重点中等职业学校４３所，其中国家级重点中等职业学校２６所，省级重点中等职业学校１７所。这些重点中等职业学校合计在校生９万多人，占全市中等职业教育学位数的５５％以上。
在加强重点学校建设的同时，我市还加强了中等职业学校的专业和实训中心的建设。目前，我市有２个专业（市交通运输中专学校的“汽车运用与维修”专业，市卫生学校的“护理”专业）被教育部批准为全国首批示范专业（点）， ２６个专业被省教育厅批准为省级重点建设专业，８个实训中心被批准为省级重点实训中心。
（三）布局结构得到进一步优化。１９９９年市政府作出《关于进一步改革和发展职业教育的决定》后，我市加大了对学校布局调整的力度，对规模小、办学条件差、专业不适应社会需求的中等职业学校进行整合，提高职业学校的办学水平和办学效益。撤销了一些规模小、效益低、专业特色不明显的学校；整合、保留了专业特色明显、规模较大的职业高中；对同行业、部门举办的多所规模小的职业学校以及师范类学校和卫生类学校进行整合，从而使我市职业教育在布局和结构体系方面都得到了优化。
（四）各项配套措施得到进一步落实。一是提高职校学生的地位和待遇。在国家和省有关政策出台前，我市率先提出中专、职中、技工三类中等职业学校毕业生在岗位工资级别、福利标准的确定和职称评定等方面享受同等待遇，积极促进三类中等职业教育的协调发展。此外，我市还规定，受聘在相应技术岗位上的高级技师、技师、高级技工、中级技工可分别享受本单位高级工程师、工程师、助理工程师、技术人员同等工资、保险、福利等待遇。二是多渠道筹集教育经费，为职业教育发展提供一定的保障。２００２年——２００４年市财政安排市本级中专和技校的经费共１０．１亿元（其中专项设备和基建投入为３．１６亿元）。各级政府除在教育事业费中根据职业教育办学规模安排人员经费和公共经费外，从１９９９年起在征收的城乡教育费附加中确保安排不少于２０％的额度用于中等职业教育，从１９９９年开始５年内，确保市财政增收部分追加的教育经费中，安排不低于２０％的资金用于中等职业教育示范性骨干学校的重点专业建设。在学校的基建和专项设备投入方面，我市采取与学校自有资金配套投入的方法，引导学校的资金投入到基础设施和实训设备上。近３年来，市财政对市本级中专、技校共投入２２，０６３万元，学校自筹资金配套投入６，６２０万元；市本级教育费附加和城市建设配套费投入９，６８１万元，学校自筹资金配套投入１０，４５０万元，新建和扩建校区１２个，极大地改善了中等职业学校的办学条件。三是建立技能型人才的就业准入机制和使用机制。落实《招用技术工种从业人员规定》，严格实行先培训、后上岗的就业准入制度。劳动监察部门把对用人单位贯彻实施规定的情况纳入日常监察检查范围。
二、我市职业教育存在的问题
我市职业教育虽取得了较大的成绩，但与广州经济社会高速发展对人才的需求和创建教育强市目标要求相比，仍存在不少问题，主要表现在：
市政协委员在讨论调研报告稿
（一）对职业教育的认识与我市经济建设和社会发展的要求还有差距。近年来，在普通高校毕业生就业出现困难的形势下，职业学校毕业生却独领风骚，受到用人单位的青睐。但是，就是在这样的背景下，职业教育的发展还是举步维艰。究其原因主要有以下几个方面：一是在职业教育定位上，政府未将其纳入主流教育体系。相对普通教育，我市职业教育仍处于次要和弱势位置。作为高中阶段教育重要组成部分的中等职业教育也存在明显的投入不足。二是社会对成材有片面认识，轻视职业教育的观念依然根深蒂固。受“劳心者治人，劳力者治于人”、进了大学才能成材等陈旧观念的影响，尤其现在生活进入了小康，学生多是独生子女，许多家长望子成龙、盼女成凤，子女读普高进大学才是他们感到“荣耀”的目标。另外独生子女普遍存有怕吃苦的思想，认为进机关当“白领”待遇稳当，到工厂当“蓝领” 低人一等。因此，在他们眼中似乎上职校就没前途、没出息。三是有的企事业单位用人不切合实际，盲目重学历、讲文凭，一些技能性的工作也非要招大学生、研究生，造成了用人的高消费，在社会上更激化了人们追求高学历的心态。
（二）技能型人才与当前企业的要求还有较大的缺口。我市《人力资源开发“十五规划”》中提出：到２００５年，全市要拥有技能人才１５３．４８万人，其中高级技师和技师、高级工、中级工所占比重达到７：４０：５３，中等职业教育在校生达２０万人；普通高等（含高职）在校生达３９万人；成人高校在校生达２１万人。但是按照我市目前职业教育对技能人才的培养，如保持“九五”时期５％年平均增长速度，可以预测到２００５年我市技能型人才人数约为１２０．８万人，与计划所要求达到的全市拥有技能型人才相差３２．６８万人。而且目前我市只有高级技师、技师３．９８万人，高级工１７．１７万人，与计划目标差距较大。人才培养上的畸形发展造成了一种社会现象：一方面不少大学生为找不到工作而苦恼，另一方面大量的企业却为找不到高素质的技能型人才而头痛。企业高薪聘请高级技能型人才的广告常见报端。技能型人才的紧缺已经在一定程度上影响我市企业的发展。职业教育发展与我市经济发展对技能型人才的需求，特别是我市提出的成为“现代制造业中心”的需求不相适应。
（三）职业教育基础差，建设和发展规模相对滞后。当前，我市中等职业学校与普通高中相比，无论硬件还是软件都存在较大差距，特别是职业高中大多由原来规模较小、办学有困难的“麻雀学校”改办而成。全市１５０多所招生的中等职业学校中，如以省提出的标准（中等职业学校校园占地２万平方米，建筑面积１．５万平方米，在校生１０００人；技工学校占地１万平方米，建筑面积１．５万平方米，在校生６００人）来衡量，约有一半的学校未能达标。场地不足，使学生缺乏体育活动空间和实操场室，严重制约了学校的发展。２００３年开展的国家级和省级重点职业学校的复评工作，有一些重点职业学校就由于占地面积、建筑面积和学生规模不足，面临被降级的境地。此外，有的职业学校说起来规模很大，但实际上是几个校区相加起来冠以一个校名而成，有的校区还是“麻雀学校”。正是一些职业学校先天不足加上后天自身建设的滞后，影响到学校的声誉，影响到家长送子女就读职校的信心，难以形成良性循环。
投入不足是制约职业学校发展的关键因素。这几年，我市对职业教育的投入虽然逐年增长，但是，与普通高中相比，当前政府对职业教育的投入与中等职业教育承担一半左右的高中阶段教育任务的职责不相称，特别由于职业教育是一种技能教育，需要实训基地、实验设施设备以及大量的材耗，成本较高，而且专业技术是动态的，教学设备设施需要根据市场变化不断更新，比如过去用普通车床，现在要求数控车床，价格相差很大等等，因此有限的投入远远满足不了发展的需求。以番禺理工学院为例，我市２００３年底把其作为广州高职教育的龙头院校，按省财政厅、教育厅规定的生均标准，２００４年政府应拨款３５７２．１万元，可目前到位只有１８４３万元，缺额１７２９．１万元。投入不足给学校进一步发展带来很大的困难，也影响到培养技能型人才的实际效果。
（四）管理体制不顺，办学机制不活。一是管理上的混乱与困惑。一直以来，我市职业教育分属不同的部门管理，如职业高中由教育部门管理，中专学校和技工学校由行业部门管理。在教学管理上，中专学校和技工学校的教学业务及学籍管理等工作又分别由教育部门和劳动部门负责，中等职校毕业生的专业技能鉴定则由劳动部门负责。正是由于三类学校管理体制各异，条块分割，职能交叉，往往政出多门，各学校培养目标、投入、招生、收费、教学管理和评价标准、毕业生待遇等等不能协调和统一，以致造成专业设置重复、资源浪费，甚至出现各类学校之间的恶性竞争。二是部分学校办学机制僵化，未能很好体现“以服务为宗旨”的办学指导思想。学校办学自主权未能充分体现；有的学校对毕业生就业推荐工作积极性不高，主动性不强，缺乏与社会用人单位沟通、交流、合作，往往是坐等用人单位上门要人等，结果是出口不畅造成入口不通，办学每况愈下。三是课程设置不能与时俱进，“以就业为导向”的办学目标难以落实。一些学校未能把握社会发展的脉搏，重理论教育，轻实操训练，内容陈旧，缺乏特色，教学与实践脱离、专业与就业脱节。四是师资力量薄弱、青黄不接。专业教师不足，师生比偏低，教师负担重，如市属中专、技校的师生比平均只有１：２０左右（普通高中的定编标准是１：１４，职业高中的定编标准是１：１２．５），专业骨干教师特别是数控、汽修、电子信息、医护等专业的“双师型”教师紧缺，年长的有经验但学历不高，年轻的学历高而专业实践经验不足，出现了师资断层的现象。另外教师待遇与省属学校相比偏低以及人事制度改革方案久拖不决，也给教师队伍的稳定带来一定的影响。
三、加快我市职业教育发展的建议
当前，抓住机遇加快我市职业教育的改革与发展，做好职业教育这篇大文章，是实施科教兴市战略、促进经济和社会可持续发展和劳动就业的重要途径，是我市建设教育强市、加快率先基本实现现代化的迫切需要，也是坚持以人为本，树立和落实科学发展观、构建和谐社会的必然选择。为此，提出如下意见和建议：
市政协专题调研组到市职业教育学校调研
（一）营造职业教育良好发展环境，确立职业教育战略发展地位。一是加强宣传教育，更新人才观念。职业教育在发达国家很受重视，被当作全社会教育系统中的一个重要子系统，在西方被一些人喻为“使社会走向博雅的杠杆”。人对不同知识的学习能力和接受能力存在差异，有些人善于理论研究，有些人善于实践操作。人的智能结构、智力类型的不同，决定了其成材的目标、方式和途径的不尽相同，那种认为不上普通高中或普通大学就成不了人才的观念是片面的认识。我市要充分利用报纸、电视、广播和小区宣传栏的作用，积极引导社会各界树立正确的教育观、职业观、人才观，大力宣传职业教育和高素质劳动者的作用，大力宣传职业教育对促进就业的突出贡献，大力弘扬“三百六十行，行行出状元”的良好风尚，使职业教育与普通教育同等重要、同样是培养人才的观念深入人心，形成社会共识。二是把职业教育发展纳入市和各区（县级市）经济和社会发展的总体规划，列入各级政府重要议事日程。要结合创建教育强市的目标，科学制定我市职业教育发展的总体规划和中长期计划。市政府宜将各级政府、各部门落实“规划”的情况纳入目标考核范围。三是适时召开全市职业教育工作会议，进一步解放思想、统一认识。认真贯彻落实全国职教会的精神和国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《关于进一步加强职业教育工作若干意见》以及省政府《关于大力推进职业教育改革与发展的意见》，从战略和全局的高度充分认识推进职业教育改革与发展的重要意义，增强各级领导发展职业教育的责任感和紧迫感，树立“抓好职业教育促进经济发展”的理念。
（二）调整结构，理顺关系，实行分类统一管理。一是加快中等职业学校布局调整与改革的进程。要进一步明确调整与改革的指导思想是在市政府的统一领导下，理顺各类学校的管理关系，进行办学资源的有效整合，强化办学特色，提高办学的水平和效益，把广州的职业教育做优、做强、做大。二是科学调整布局、优化专业结构。针对我市部分学校规模小、专业设置重复、资源配置不合理等状况，要从有利于教育资源的统筹规划、结构优化、扩大规模、提高效益出发，打破部门所有、条块分割、多头管理的现状，按照省制定的标准和要求，采取扩、并、撤、异地重建等措施，积极推进职业学校的重组。对占地面积、建筑面积不达标且没有扩建余地的学校，要予以撤并，原校区进行土地置换或改为短期培训机构。要力戒多校简单合并成一校多点（即一个校名多个校区），把布局调整形式化。＂拉郎配＂的组合办法既达不到优化组合、资源共享的目的，反而增加了教育成本和管理的难度。在结构调整中要把职业教育作为一个系统工程统筹规划，综合考虑，稳妥推进。要充分发扬民主，广泛听取意见，充分体现合理化、科学化。三是建立职业教育联席会议制度。鉴于职业教育涉及面广、政策性强、管理难度大，我市应建立职业教育联席会议制度，由市政府分管领导召集，有关职能部门负责人定期召开会议，加强职业教育的领导和宏观调控，统筹协调解决职业教育方面的重要问题。四是推行管理体制改革，实行分类统一管理。为便于制定统一标准，实施规范管理，建议借鉴兄弟省市的做法，对具有学历教育性质的学校全部纳入教育部门统一管理；培训类性质的职教机构统归劳动部门管理；逐步推行教考分离，劳动部门负责中高等职业院校技能鉴定标准的制定、考核和发证；发挥行业部门优势，制定行业部门对相关学校实行对口合作办学政策。通过规范管理，改变目前名为共同管理，实是各自为政的管理现状。
（三）发挥政府主导作用，加大职业教育的财政投入。纵观国外教育情况，发达国家无不重视职业教育的发展，政府的投入占大头。据了解，德国、澳洲、台湾等国家和地区职业教育总投入政府占７０％以上。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和省政府《关于大力推进职业教育改革与发展的意见》中都要求“各级政府用于职业教育的财政性经费应逐年增长”。根据我市职业教育的实际情况，应采取措施加大财政对职业教育的投入，对职业教育实行倾斜政策，从根本上解决职业教育发展中急需解决的问题。在加大对职业教育投入的同时，还要加大对中等职业学校的扶持力度。首先，中等职业学校分流一半左右的初中毕业生，承担着普及高中阶段教育的重任。１９９９年，我市提前一年基本实现了普及高中阶段教育的目标，中等职业教育为此作出了很大贡献。当前加强中等职业教育的建设，有利于巩固我市“普高”成果。其次，初中毕业生正值犯罪的高危阶段，加上进入职业学校的学生相对文化基础较差，管理较难，发展职业教育，关注他们的健康成长，帮助他们树立正确的世界观、人生观，提高他们的就业能力和创业能力，无疑是预防和减少未成年人犯罪、维护社会安定的一项重要举措。如广州市贸易学校近年投入近百万元建设了一间宽敞、设备较先进的电子阅览室，业余时间向学生开放，较好地防止了学生到校外上黑网吧等不良行为。再次，教育的一个功能是社会分配公平的一种体现，如果初中毕业生得不到应有继续接受教育的机会，或者进职业学校缴费要比普通高中还要高，对学生及其家庭显然是个沉重的负担。建议在制定职业教育政府投入的生均标准时考虑职业教育高投入、高成本的特殊性，根据不同学校、不同专业成本构成制定标准，并且每年根据我市经济和社会的发展情况进行调整；在制定职业教育收费标准时要参照普通高中的收费水平，甚至比普通高中优惠，学费不足部分应由市财政拨款补足，以鼓励学生报读职校。另外，职业学校学生很多来自收入困难、下岗职工、父母离异等弱势群体的家庭，建议对困难家庭的子女就学，列入民心工程——“职教扶贫工程”计划，制定相关的政策给予帮扶。
（四）坚持以服务为宗旨，以就业为导向，突出办学特色。一要转变办学理念。就业是反映办学方向和教学质量的“风向标”和“晴雨表”。职业学校要坚持以服务为宗旨，以就业为导向，面向社会，面向市场办学，在研究市场中寻找适合自身发展的着力点。要探索职业学校与人才交流中心等中介组织的联系、交流、合作制度，充分发挥中介组织掌握人才需求信息量集中的优势。二要创新办学模式。过去人们总是自觉或不自觉把普通教育的教学模式、管理理念套用于职业教育，造成职业教育处于被动地位。国外如德国的“双元制”、澳大利亚和加拿大的以能力为基础的教育培训模式，世界劳工组织倡导的就业培训模块，联合国教科文组织倡导的“小企业创业技能课程”和国际上广泛兴起的商业贸易模拟公司等，值得我市在发展职业教育中借鉴。我市旅游商贸职业学校的＂校店合一＂办学模式、番禺理工职业技术学院的＂订单式＂培养模式、电子信息学校的“大专业、活模块”的课程模式和交运中专的“一体化”教学模式，也为我市深化职业教育的改革提供了很好的经验，可认真研究、总结、推广。三要注重思想道德建设，加强素质教育。在这次调研中我们了解到，一些刚参加工作的职校生难以适应角色的转变，有的毕业生眼高手低、工作态度和作风欠佳等。因此，学校要重视学生整体素质的培养，既教育“硬功夫”，也要培养“软功夫”，把职业道德培养和职业能力培养紧密结合起来，培养学生爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会的精神和严谨求实的作风，注重德育实践活动，提高德育工作的针对性和实效性。
（五）深化改革、增强职业学校可持续发展活力。一要推进办学体制创新，积极探索多元办学路子。在发挥政府主导作用的同时，开展改革试点，引进社会资源参与职业教育，鼓励和支持社会力量积极参与职业教育的发展。探索股份制、承办制、政府与企业联合办学等多种办学体制改革。政府要制定促进和扶持多元办学的措施，在用地审批、水电、税收、教师调配、职称评聘等方面与公办学校一视同仁，尤其对承担高中阶段教育任务的民办职业学校，政府要花钱买学位，或按人头给予相应的补助。二要加快人事制度改革，提高师资队伍整体素质。要给学校更大的办学自主权，认真落实校长负责制，明确校长的责、权、利。要在学校中引入竞争机制，全面推行聘用制，实行竞争上岗，面向社会公开招聘骨干教师和校长。要加强校企、校际、教师之间的交流与合作。要制定相应政策，广泛吸引和鼓励热心教育事业的企事业单位的工程技术人员到职业学校任教。职业学校专业教师和实习指导老师应参加其相关专业技术职务资格的社会化考试或职业技能的鉴定。同时，要建立符合职业教育特点的教师继续教育进修和企业实践制度，不断提高职业学校师资队伍的水平，切实加快＂双师型＂教师队伍建设步伐。三是积极构建中职教育通向高职教育的“立交桥”。建议每年高职院校招生中扩大对中职校的招生规模，积极探索高级职业学校“３＋２”的学制或五年一贯制，探索职业技术学校与职业技术学院联合（合作）办学等措施，通过多途径拓宽中等职业学校迈向高等职业教育的通道，让中职生有更大的发展空间，也为我市培养更多的高级职业技能人才。四是建立和健全政府领导下职业资格证书和职业技能鉴定的社会化管理制度。对技能鉴定规范管理、严格教考分离的考核制度，完善“职业资格证书制度”，全面落实就业准入制和持证上岗制度，同时要加强新技术工种技能鉴定项目的开发，促进高新技术技能人才的培养。五是制定相关政策，提高技能人才的政治待遇和经济待遇。应允许职业院校的毕业生报考公务员，可借鉴外地的做法，把技能型人才列入大人才规划，对有特殊贡献的技能人才给予享受政府特殊津贴。此外，在推进职业教育改革与发展中，要做好撤并学校的善后工作，处理好遗留问题。要防止资产流失，严禁将职业学校的校产挪作非教育用途。要妥善安排撤并学校的教职工和在校学生。