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常委会议建议案

深化管理机制改革 促进广州“天更蓝”

——关于推进我市大气污染综合防治工作的几点建议

    日期: 2014-07-10     浏览次数:

      根据市政协主席会议安排,围绕第二季度“破解城市空气污染问题”常委会专题议政,市政协城建资源环境委牵头,联合中科院广州分院、市农工党、市九三学社和市环境保护科学研究院组成专题调研组,于2月下旬至6月上旬走访了15个企事业单位、职能部门,召开座谈研讨会13场次,累计参加230余人次。在进行大量调研的基础上,经过多次集中讨论,形成了《深化管理机制改革,促进广州“天更蓝”——关于推进我市大气污染综合防治工作的若干建议》主体报告和《广州市PM2.5和灰霾污染成因、发展趋势与宏观对策》、《广州市扬尘污染减控工作调查与对策》、《关于进一步控制机动车废气排放污染的调研报告》和《广州环境保护管理机制创新》4份专题分报告。现将调研情况报告如下:


  一、我市大气污染综合防治工作现状与存在问题


  近10年来,在市委市政府的领导下,在有关部门的努力下,我市以监测数据为基础,以科学研究为依据,借创建国家环保模范城市和保障亚运空气质量契机,开展了大规模的大气污染综合防治行动,随着一系列治理措施的实施,各项数据指标明显改善。二氧化硫(SO2)排放量从18.1万吨(2004年)降至6.99万吨(2012年),下降61.4%,氮氧化物排放量从15.88万吨(2010年)降至12.83万吨(2012年),下降19.2%;2013年与2004年相比,SO2平均浓度从77微克/立方米降至20 微克/立方米,下降74%;二氧化氮(NO2)从73 微克/立方米降至52 微克/立方米,下降28.8%;可吸入颗粒物(PM10)从99微克/立方米降至72微克/立方米,下降27.3%;酸雨频率下降58.3个百分点;2013年空气质量达标260天,细颗粒物(PM2.5)浓度53微克/立方米。


  虽然我市的大气污染防治工作取得了一定成效,但目前我市环境空气中NO2、PM10、PM2.5等三项指标的年平均浓度尚未达到国家标准,空气质量与国外先进城市和公众的期盼尚有较大差距。加之我市大气污染逐步由单一型、一次排放的污染转为复合型、区域性的污染,以PM2.5为主的复合型大气污染的成因、转化机理及有效控制途径有待深化研究,有效治理难度较大。归纳而言,我市在大气污染防治工作中亟待解决的问题有以下方面:


  (一)环境保护决策不够科学,公众咨询机制有待健全完善。


  我市相继成立了“城市建设重大项目公众咨询委员会”等公众咨询机构,作为政府辅助决策和社情民意征集机构,带动和扩大公众参与公共决策,对提升政府决策的科学性、民主性和公信力起了积极的推动作用,收到了良好的社会、经济效益。但是,在环境保护方面,我市尚未建立类似机制。在与环保相关的决策中,公众制度化参与渠道仍不畅通,参与机制还缺少刚性、可操作的要求,公众参与权利配置被边缘化,环境利益诉求得不到政府部门的及时回馈。


  政府决策咨询机制不完善,部分政策的出台没有经过充分的论证咨询、利益博弈、听取意见和酝酿共识,执行落实过程“扯皮”、“推诿”现象时有发生,导致执行效果大打折扣。如城市规划、建设决策对环境保护和群众民意重视不够,导致惠民效果落实不到位,甚至可能成为环保投诉热点。广州海伦堡花园小区受广州南玻、广东南碱等污染企业影响,一直都是投诉热点;华南快速干线三期同泰段高架路建设因沿线居民的反对而曾停工两年;广州大道北禺东西立交改造工程工期一拖再拖,皆因噪声和景观成为敏感问题。因此,急需不断健全完善科学的环境决策公众咨询机制。


  (二)对策研究前瞻性有待提升。


  相比前瞻性、战略性的对策研究,当前更注重的是“一招一式”的应急性对策研究,“头痛医头,脚痛医脚”,结果是环保问题“按下葫芦起了瓢”,环保部门疲于应付、顾此失彼。譬如,我市在城市综合承载力方面研究不够。城市综合承载力是城市的自然资源、经济资源和社会资源的结合而产生的不同承载能力。如果不考虑资源承载力的有限性,资源承载量突破阈值,造成资源短缺、污染严重、能源紧张,势必制约经济社会的可持续发展。因此,我市应加大与大气污染防治密切相关的经济发展结构、交通资源、生态环境和人口承载力的研究。据市政府公布的数据,至2011年末,广州常住人口为1355万,加上流动人口,广州人口规模逼近城市综合承载量阈值。过大的人口规模,加之资源容量接近饱合,环境支撑能力弱化,环境质量,包括空气质量必将承受越来越大的压力。开展城市综合承载力研究,找出提升城市承载力的方法和途径,迫在眉睫。


  (三)大气污染防治规定滞后。


  2012年2月,国家实施新的环境空气质量标准,提出了对PM2.5、臭氧等污染物的防治要求。而现行的《中华人民共和国大气污染防治法》颁布于2000年,《广州市大气污染防治规定》颁布于2004年,大气污染防治规定滞后。


  一是未从立法层面清晰明确大气污染防治相关各部门的职责,存在职能交叉和监管空白。二是现有法律法规防治的主要对象是二氧化硫等一次污染,缺乏防治PM2.5、氮氧化物、挥发性有机物和臭氧等污染物指标以及应对重污染天气等方面的专项条款。三是法律责任规定相对宽松。主要为罚款等经济处罚形式,环境违法成本低,如《广州市机动车排气污染防治规定》颁布于2007年,规定车检不合格的机动车无在责令限期内维修合格的证明的,仅需缴纳一千元以上二千元以下罚款,与非法营运收入比,没有威慑力。


  (四)环保基层队伍力量不足、考核机制流于形式。


  计划生育和环境保护是两项基本国策。相比计划生育深入到“毛细血管”的各类基层机构,环保系统基层力量薄弱。作为改革开放先行者的广州,状况没有根本性的扭转,“小马拉大车”的现象普遍存在。各区、县级市中仅有番禺区、增城市等少数区、县级市设立了基层环保所,多数区、县级市基层环保监管能力与监管任务不匹配、责任与权力不对等。全市基层环保执法力量最充裕的番禺区,一线执法人员也仅有30人,一年要处理案件1000多宗,还要处理审批、检查等其它业务,鲜有时间开展执法行动。且环保部门自身执法权有限,需联合其他部门开展联合执法,使得基层环保监管力量更为薄弱。如2013年番禺区环保与交警联合开展汽车尾气路检仅30小时。


  同时,环保目标责任考核体系不完善、责任追究机制不严格。当前我市环保考核目标责任制侧重于对各区和部门年度的任务完成情况的考核,对任务完成过程监督缺位,“轻过程、重结果”,容易使许多法规、规章、方案浮于表面,未能得到有效落实。考核工作流于形式,仅限于政府内部考核,未充分调动社会力量参与,未能真正发挥考核对工作的激励、约束作用。


  (五)能源结构不合理。


  2012年广州市终端能源消费量为6497.98万吨标准煤,约1/3(34.0%)为电力(2210.82万吨标准煤),约1/6(15.3%)为煤炭(991.42万吨标准煤)。此外,还使用了795.61万吨标准煤的柴油(12.2%)、709.09万吨标准煤的汽油(10.9%)、426.19万吨标准煤的燃料油(6.6%)、413.15万吨标准煤的液化石油气(6.4%)。广州市消耗的热力和焦炭形式的能源较少,分别仅占终端消费总量的1.3%和0.9%。除此之外,有12.5%(810.18万吨标准煤)的能源来自除前述八种能源形式外的其他能源(图1)。2012年,广州市能源消费总量为6693.36万吨标准煤(其中终端能源消费量6497.98万吨标准煤,能源加工、运输、分配和储存过程中损失量为195.38万吨标准煤),占珠三角地区能源消费总量的31.9%,占广东省能源消费总量的10.5%,是广东省21个地市中能源消费最多的地市。以污染能源为主的能源结构,加剧了空气污染物的排放。图1.广州市终端能源消费量构成(数据来源:广州市统计年鉴,2013)

 

 

图1.广州市终端能源消费量构成(数据来源:广州市统计年鉴,2013)

 

  (六)社会对治霾工作认可度低。


  据广州社情民意研究中心2014年3月民调数据显示,抽样电话访问1500位市民,76%的受访市民不满意当前空气污染的治理情况,“满意”的人仅15%。对于民众参与空气污染治理的意愿,54%的受访市民认为“提高了”,31%认为“没变化”,仅6%认为“减弱了”。但对目前民众参与空气污染治理的实际行动,近半数受访市民认为“少”,比例达49%,而认为“多”的人不足四成,为37%。对于实际参与“少”的主要原因,最多受访市民认为是“参与途径少”,比例达56%;其次是“不懂怎么参与”和“参与也没用”,比例分别为44%和40%;表示“嫌麻烦”的人也较多,比例为38%。对于民众会以什么方式积极参与到空气污染治理,最多受访市民选择“少开车”,比例达65%,其次是“少烧煤炭”和“垃圾分类”,比例分别为54%及53%。“举报污染行为”,比例为47%(详见附件)。


  二、深化管理机制改革促进《方案》落实的几点建议


  为全力推进我市大气污染防治工作,市政府在今年5月印发了《广州市大气污染综合防治工作方案(2014—2016年)》(下简称《方案》),制定了10大防治行动、57条具体措施、近3000项治理工程和八大保障措施。通过调研,我们认为,能否把《方案》各项措施落到实处,确保2017年全面完成省下达给我市的环境空气质量改善的任务,当前最关键的问题是如何进一步改革、完善管理机制,真正把各方面力量拧成一股绳、各负其责、各尽所能,齐心协力共同推进我市大气污染综合防治工作,努力实现“天更蓝”治理目标。为此,我会提出建议如下。


  (一)完善考核制度,推动落实《方案》各项防治措施。


  《方案》在全面总结了前一阶段治霾经验的基础上,对我市未来三年大气污染治理工作制定了“优化能源及产业结构”、“深化火电机组及工业锅炉污染治理”、“强化机动车船舶排气污染控制”、“防治扬尘污染”、“加强挥发性有机物及有毒气体排放污染控制”、“整治餐饮业油烟污染”、“强化农村环境综合整治”、“完善空气质量监测体系和信息发布机制”、“完善环境空气重污染应急响应机制”和“发动公众参与”等10大防治行动,提出了57条具体措施、近3000项治理工程,涵盖了大气污染防治工作的方方面面,是一个纲领性的文件,内容全面丰富,指导性强。齐心协力落实好《工作方案》的各项部署,形成政府主导、社会联动、市民参与的强大合力,必将推动我市大气污染治理工作上新台阶。


  建议各责任单位特别是牵头单位,尽快制定《方案》实施细则,细化要求,明确责任,切实抓好贯彻落实。一是由一把手负总责推进工作落实。二是对《方案》逐条进行细化和深化,同时明确每项措施的具体责任部门和责任人。三是严格按照《方案》的要求和时间节点组织工作推进。四是市直各牵头单位要加强对区相关部门的督导协调,区要充分发挥街、镇力量,加强监管监察,狠抓工作落实。五是做好总结、培育亮点、解决难点、提速增效。在推进过程要善于总结发现亮点,提炼归纳特点,为全市推进大气污染综合防治工作树立先进典范、推广成功经验。


  同时,进一步完善我市环境保护目标责任考核办法,明确将环保目标责任考核结果作为党政领导干部政绩、评定年度考核等次和选拔任用的重要依据之一,使考核工作规范化、制度化,责任追究机制严格化;进一步强化市委、市政府对环保目标责任考核工作的组织领导作用,邀请人大代表、政协委员、专家学者参与考核工作,务求以考核切实促进工作推进,考核结果切实反映工作实效;进一步加强日常检查督办,定期向各责任单位通报工作进展情况,指出存在问题,提出解决建议。


  (二)健全完善环保决策咨询机制。


  健全完善环境决策公众咨询机制,是新型城市化发展公共决策和治理体系的重要组成部分,是推进决策民主化、科学化的重要实践形式。


  树立“绿色施政”理念,在重大决策过程中,优先考虑生态环境的承载能力,严格把好环评关。强化针对重大环境问题失职、渎职行为的责任追究,探索建立环保终身责任制,对个别部门因决策失误或政策不当造成了重大的环境问题,追究决策领导的环保责任。


  尽快建立有效的政府决策环保咨询机制。借鉴香港决策咨询机制,建立独立、有效、负责的环境咨询委员会,就决策的科学性提出独立的意见,以科学研究导引环保决策的总体路线,形成预先研判——科学决策——科学实施——评估总结——修正创新的决策到实施的大气污染防治科学决策体系。


  强化公众参与决策的机制。一是建立健全环境民主决策机制。搭建公众政策参与空间(如成立环保决策公众咨询委员会),在重大决策前期就引入公众参与,由决策的“官控”变为“民动”。对公众参与的结果及时反馈,公布采纳情况和未采纳的原因,客观、公开、透明,保障公众知情权。二是加大培育和扶持社会环保公益机构和民间环保专家咨询机构力度,通过购买服务的方式,引导社会组织和民间机构参与决策咨询。


  (三)开展大气污染防治前瞻性研究。


  开展城市综合承载力研究,找出提升城市承载力的方法和途径。尽快建立城市承载力评价制度和预警机制。根据城市的资源承载力、环境承载力、社会承载力、经济承载力,建立科学的综合评价指标体系、加强预警性指标的研究,实施城市承载力评价制度,通过预警指标对城市发展过程中的要素状态及发展模式提出警示。将城市承载力研究作为社会经济发展规划、区域规划、城市规划发布前的必备研究专题,并且作为规划实施后评价的重要参考依据。建立基于城市承载力的可视化系统,模拟承载力空间状态、预警状态。


  建立区域分级管理的承载力系统,根据城市承载力空间区域特点,部署城市产业结构调整、优化人口分布,提升城市综合承载力。一是加快产业升级转移和产业结构调整。建立和发展产业集群,避免产业发展过于集中在单一区域,造成城市人口、消费等过于集中。二是大力发展高端产业和新兴产业,增加产业附加值,利用科技大力提高生产效率。大力发展服务业;限制或改造传统产业,减少能耗。三是控制人口数量、提高人口质量、优化人口分布,疏通人口双向迁移的通道,“提高疏低”。继续积极引进智力型、投资型等高素质人才,增加高新技术行业、金融等高端服务业的从业人口比重;加快产业和劳动力“双转移”,实现迁入地和迁出地产业的同步升级转型。


  加强PM2.5源解析和臭氧污染研究工作。按发达国家治污历程,臭氧和NO2,特别是臭氧,其达标之路有可能比PM2.5更为漫长。PM2.5、NO2和臭氧均是大气二次生成为主要成因的污染物,控制策略必须建立在理清污染成因和形成机理的基础上,找到真正的着力点。除加强基础性研究,还要“未雨绸缪”,提前布局臭氧污染防治研究。支持具有前瞻性和基础性的污染协同控制机制、污染源清单本地化排放因子、制造业PM2.5减排及工艺优化技术、PM2.5污染防治的上下游设备等实用技术研究、本地化局部气象条件与污染物协同控制、臭氧污染与人群健康等方面研究。


  (四)完善我市环保法律法规。


  结合新修订出台的《环境保护法》和我市生态文明体制改革,启动《广州市大气污染防治规定》修订工作,修订完善总量控制、排污许可、应急预警、责任追究等制度,加大处罚力度,引入环境污染民事责任、刑事责任的追究制度,将涉及大气污染防治的各部门的职责要求予以明确,探索行政执法与刑事司法的有机衔接,按照“谁污染谁负责、多排放多负担”原则完善环境污染损害赔偿制度。健全标准体系。完善相关工作制度、加强大气污染监管、提高环境违法成本。


  推动环保公益诉讼,研究探索成立广州市法院环保审判庭。扩展环保公益诉讼的主体范畴,研究把居民社区物业管理部门等组织纳入环保公益诉讼主体,鼓励公众参与环保监督。实行司法保障生态环境战略,建立处理涉污案件规范立案、强化调解、高效裁判和非诉行政执行的“一条龙”审判机制。


  (五)优化完善执法机制建设。


  根据十八届三中全会《决定》中提出的“改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法”和“整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法,着力解决权责交叉、多头执法问题,建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的相关要求,学习贵州、沈阳等地的经验,开展对环保执法队伍的垂直管理机制的探索和研究,建立独立综合的执法队伍。


  建立环境保护部门和公安部门执法联动机制,完善重大环境违法犯罪案件处置会商制度,对于案情复杂、性质恶劣和社会影响较大的案件,应会同公安部门,并邀请检察院、法院、法制、安监等部门进行专案会商,确保案件依法、高效办理。实施监察、监测联动机制,搭建环境保护部门与公众、企业,环保部门与地方政府、环境保护部门之间的信息共享与沟通互动平台。


  学习深圳片区全覆盖环保管理模式,推广我市番禺分片区设立环保所管理经验,推动片区或网格化管理。


  强化属地监管责任。如推行扬尘属地监管制度,各区对辖区内所有工地(包括市管项目和非法建设项目)负有扬尘监管责任,依法开展执法检查。对扬尘污染点实行网格化管理机制,落实工地扬尘监管片长制,道路扬尘监管路长制,保证每个工地、每条道路都有明确的监管责任人。又譬如发挥基层街镇、社区、村委的监管作用,推进流动人口基础信息平台建设,加强出租房管理,禁止租赁房屋进行无证无照生产,从源头上切断无牌无照小作坊污染排放渠道。


  (六)强化区域联动机制。


  积极协调省的支持,推动广佛肇乃至全省机动车排气污染联防联治,统一执行机动车排放标准和车用燃油标准。以加强机动车尾气污染联合防治为突破口,加强跨界环境违法行为联合查处。按照《广东省机动车环保分类标志管理办法》要求,推进机动车环保标志一体化管理,在提高新车源头污染控制水平、完善和深化在用车污染控制、促进淘汰高排放车辆等方面加强合作,共同建立机动车污染控制长效机制。


  积极推动全省黄标车信息联网,实现省内黄标车限行联动执法。在黄标车全省信息联网前,可借助广佛肇一体化环保合作、广清合作等平台,借鉴沪苏浙皖联动“治黄”经验,推行对黄标车“异地统管”政策,加强政策和标准对接,一旦在一地认定为黄标车辆,将在广佛肇清等区域内被监管起来,使之寸步难行。


  (七)强化绿色能源保障体系建设。


  调研结果表明,我市的高污染燃料锅炉集中于增城、白云和花都等区域。为进一步优化我市能源结构,2015年底前基本完成全市燃煤、燃重油小锅炉的淘汰和改燃清洁能源工作,建议从天然气气源、气价和管网铺设等方面强化我市绿色能源保障体系的建设,管网布设等工作的推进向增城、白云和花都等区域倾斜。同时,出台市、区两级财政清洁能源改造激励政策,促进我市高污染燃料锅炉的改燃清洁能源工作。


  (八)发动各方参与,提高社会参与度。


  加快建设数字环保,对重点污染源实施在线监控,建立生态环境监测预警系统。制定经济措施引导公众积极参与环境保护,并通过政府、社区、学校和媒体的宣传教育,培育公众的环保意识和生态价值观,倡导节约用电、绿色出行等减少空气污染排放行为。


  强化企业环境责任承担机制。借鉴天津市做法,依法督促企业执行强制性环境信息公开要求,鼓励企业发布年度环境报告。引导企业建立绿色供应链,推行绿色经济政策。严格环境执法监管,用足行政、司法手段。支持民间环保机构以及公众监督企业的环境行为,保护举报监督人的合法利益,切实维护公众的环境监督权。


  建立与党代表、人大代表、政协委员“两代表一委员”之间的常态沟通机制,用好人大、政协的宣传平台,加大政策和环保工作的宣传力度。


  我们相信,在市委、市政府的领导下,各部门各负其责、各尽所能,齐心协力共同推进,确保《方案》各项措施落到实处,我市大气污染综合防治将按时按质完成国家和省下达的任务目标,实现“天更蓝”治理目标。

 

       附件:空气污染治理民众参与意愿市民反映数据表

                          
政协广州市委员会
2014年6月30日

 

附 件

 

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