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主席会议建议案

城市建设“既要重视行又要重视停”

——关于以改革精神,解决广州都会区停车难题的建议

    日期: 2014-03-21     浏览次数:

      为解决广州都会区停车难问题,我会由平欣光副主席、简文豪副主席牵头组织市政协城建委、提案委经过深入调研,提出了城市建设“既要重视行也要重视停”——以改革精神,解决广州都会区停车难题的建议。


  目前,广州都会区停车泊位供需矛盾突出。我们经过调研,提出通过“深化改革,大力推广并扶持机械立体停车方式,充分发挥好市场对泊位供需矛盾的调节作用,建设好全城停车信息化系统并发挥引导作用”,要有效管理都会区停车需求,协调好供需矛盾,解决停车难题。


  一、停车难现状及原因分析


  (一)现状。


  1.广州停车难问题集中体现“一区两域”。“一区”指停车难问题主要体现在都会区(集中在越秀、荔湾、天河、海珠、白云部分地区);“两域”指白天停车难矛盾集中在商业、办公、文化、学校、医院区域,晚上停车难矛盾集中在住宅区域。


  2.停车难问题,已造成大量的占用道路资源停车和在道路上徘徊等停车,更成为阻塞交通、影响通行的重要原因,成为影响社会和谐、激发民怨的重大民生问题。


  3.2008年初市政府成立了解决停车难问题领导小组,努力改善都会区停车难问题。2008-2010年新增泊位19万个,超额完成计划任务;2012年新增泊位4.5万个,也超额完成计划任务,但停车泊位供需矛盾仍然很大。


  (二)原因分析。


    长期以来,城市建设只注重“行”而忽视“停”,停车设施从规划到投资与建设,从多种资源利用到服务与产业发展经营和收费,多个层面多个环节改革创新不足,造成泊车需求与泊位供给之间严重失衡。据统计,截止2013年9月,广州市机动车保有量约248.1万辆,中小客车约180.7万辆(此数据不包含实际在广州停泊而非广州市籍车辆);而截止2013年10月全市共有登记在册的经营性停车场共3473个,停车位62.9万个(此数据不包含非经营性停车泊位如私人产权停车位、临时利用各类道路、内街内巷、人行道、空地、城中村等难以纳入统计范畴的泊位)。据研究,一辆汽车所需泊位平均经验值约为1.3个;按大数原则,我市都会区的停车泊位需求缺口更加巨大。


  1.交通设施规划、投资与建设改革创新不足,规划滞后、历史欠账突出,近10年基本没有财政投资建设公共停车场。


  (1)上世纪90年代及以前,停车场这一基础设施,未纳入政府投资建设计划,在城市规划建设及住宅、办公楼的设计中,停车配建指标都低。如,1988年1月1日起施行的《广州市城市规划管理办法实施细则》(穗府〔1986〕85号),对自行车、汽车停放场(库)有了标准。其中住宅类仅对自行车提出要求,缺乏汽车停车场的设置标准,导致老旧居住小区和商业区都无泊位规划、建设,停车问题主要靠路面临时停车解决。又如,2001年版《广州市建筑物停车配建指标研究》中,住宅类的标准是:户均建筑面积小于80平方米的,按0.2-0.3泊/户的标准配建;建筑面积位于80-120平方米之间的,按0.25-0.5泊位/户的标准配建。2007年版《广州市建筑物停车配建指标研究》中,住宅类停车配建指标提高至0.5-0.8/100平方米建筑面积(A区)。直到2012年7月1日,《广州市城乡规划技术规定》才明确要求按1.2-1.8泊位/100平方米建筑面积执行。


  (2)停车规划长期与城市发展规划脱节。综合交通规划与土地利用规划有割裂情况,城市交通建设与城市用地发展不够协调;停车场在规划方面尤其在整体的布局规划方面不科学, 存在着结构性的矛盾;停车场选址不当而造成交通拥挤、环境变差的现象也屡见不鲜,自然就导致停车建设的滞后。


  (3)公共停车设施建设欠账突出。如:在2006年,《广州市近期建设规划(2006-2010)》曾作为重大事项被提交至市人大审议,拟定在2006年至2010年间在原八区规划建设25个路外公共停车场,每年建设5个,共增加5290个泊位,其中2006年计划投资2亿元新建康王路、惠福东路、泮溪、爱群大厦、农林下路等5处公共停车场,新增泊位810个。但自从公布了2006年5处新建公共停车场的选址后,再无法搜索到后续新增公共停车场的地点和建设计划的相关信息。而5个在“拟定建设”的公共停车场,几乎都没有建起来。


  2.停车场收费体制改革创新不足,现行政府定价的标准既不反映投资建设成本,也不反映经营成本及管理需要,严重阻碍停车产业和城市服务的发展。


  广州市现行停车收费标准是基于2004年制定价格标准,近十年来都没有调整。据测算,2013年广州都会区传统停车位成本约为23万元以上,每月管理成本费用约为570元。目前的定价标准远远不能满足投资、经营和服务需要,大部分停车场在艰难维持、亏本经营乃至违规经营,从而导致:一是开发商积极地卖停车位,把公共服务设施作为房地产经营的机会,降低了停车设施的使用效率;二是有的开发商宁愿闲置也不愿经营停车场,减少了泊位供给;三是有的停车场私自提高收费、乱收费,造成管理混乱等。这都加剧了停车难问题,使停车位更少,停车更难。

 

  3.停车设施服务信息管理创新不足,停车服务信息碎片化,难以发挥诱导交通及停车作用。


  2011年,市交委开发了停车场行业管理信息平台,市民可通过网络、手机、电话及道路交通诱导屏等途径实时查询停车场位置、空余情况等信息。天河、越秀、海珠、荔湾等区政府正大力推进道路停车诱导系统建设。存在的主要问题:一是目前数据采集渠道远未能覆盖到所有经营性停车场;二是信息发布未能完全实时更新,更容易增加无效的交通流量;三是系统更注重的是管理功能而非服务功能;四是现有路面交通诱导设施布点太少,也不尽合理,且挪作他用(不显示交通及停车诱导信息)现象严重,难以起到有效引导交通、诱导停车的作用;五是停车场人工现金收费方式严重影响通行效率,并造成外围交通拥堵。


  4.行政管理体制改革创新不足,停车行为多头管理,各自为政,在管理过程中造成新的交通阻塞点。与停车相关的行政部门包括交委、交警、规划、建设、国土、物价、消防、质监、安监等多个部门,目前存在问题主要有:一是各部门之间欠协调管理。譬如滨江东路的停车泊位前,却设有公安交警部门核发的“全路段禁停”标志。二是许多路内停车场标志设置不规范。据对70个停车泊位路段调查统计,没有交通管理部门核发标志的路段15个占21%,标牌上没有明示道路名称的路段46个占65%,没有出示标价牌的路段29个占41%。三是监管不到位。酒楼、食肆因没有配置停车场而非法占用道路,违规设置、经营停车泊位。


  5.行政审批改革创新不足,严重阻碍了土地利用效率高、节约投资、灵活便利的新型机械立体停车方式的推广及社会投资,导致增加停车泊位难上加难。


  (1)机械立体停车方式与传统停车方式相比较,具有如下优势:


  一是节省占地面积,充分利用空间。一般情况下,机械立体停车库的占地面积约为传统平面停车场的1/3-1/35,空间利用率比建筑传统停车库提高75%以上。传统停车场停50辆车约需土地1650平方米;而采用塔式机械立体停车只需占地50平方米(一层还可是便民服务亭),也就是说,可以达到每1平方米停放一辆小车。


  二是相对造价低。根据上述资料,按停50辆车,以2013年广州市商品房均价每平方米13100元计算,传统停车场占地1650平方米,造价约2161.5万元;而采用塔式立体停车库占地50平方米,造价在300万元左右。其中,塔式机械停车设备每个泊位投资约4.5万元左右,(多段式机械停车设备每个泊位投资2万元左右),共约230万元左右。


  三是可移动拆装,灵活环保。机械停车设施可根据泊位需要和用地面积大小拆拼组装,可灵活插建于城市边角料土地;可拆装到其他位置再用;且设施设备在报废后还可回收利用,实现资源和残值回收。


  四是改善环境、安全防盗。汽车进入车库门后就熄火,所有过程均自动操作,具有减少废气排放,有利环保及车辆停放区域无人化、有利于安保等好处。特别是利用零星边角地块或地下建机械立体停车库,地面用作绿化,更是解决周边停车和市民绿地休闲的好措施。                     

                                              
  (2)广州市机械立体停车产业发展缓慢。广州是全国最早建设机械立体停车的城市之一,广日集团是全国最早的机械立体停车成套装备制造商之一,但至2012年广州只建了46个机械立体停车库(不少还被定义为违章建筑或临时建筑),投入使用的停车位约4337个,仅占经营性泊位0.72%,远不如北京、上海、天津、西安、合肥、宁波等城市一年新增的机械停车位(见下表)。 

 

 

  (3)广州机械立体停车产业发展缓慢的主要制约瓶颈:


  一是将机械立体停车库(塔)作为单独建筑物(而不是附属建筑物或停车设备)实施规划报建,审批程序最为复杂、繁琐。特别是要机械立体停车场的用地红线必须按照修建层数将建筑红线退后,导致在都市区找不到地方建一个机械立体停车库。


  二是将机械立体停车库的审批规范参照传统停车场设计指标,使新型的机械立体车库设计方案难以满足传统规范要求,多数项目的报建难以通过规划、消防等部门的审批,投资者“望而却步”。又因要求仓储式机械立体车库要按传统停车场的50个车位设置防火墙形式的防火分区,更造成机械立体停车库的平移轨道无法设置。


  三是配建机械立体停车库用地没有扶持政策。目前,广州市对公共停车场采取了符合目录给予划拨用地的扶持措施,而对配建停车场没有这种扶持政策;且利用地面架空层设置的停车场也计算建筑容积率,使投资者无利可图,还受损失。


  二、深化改革,解决都会区停车难题的建议


  在寸土寸金的都会区,大量建设机械立体停车库,是迅速灵活增加停车位供给,尽快缓解停车难的有效途径。要着重深化交通、规划、国土、城建、消防、价格和城管的行政审批制度改革,多方协同服务和管理,解决“用地难、报批报建难、产权登记难、交易难、经营盈利难、管理难”等问题;大力推广并支持机械立体停车方式,加大力度建设一批公共停车设施,充分发挥好市场对泊位供需矛盾的调节作用,大幅增加都会区停车泊位供给;要以建设交通红绿灯的重要性和管理理念,建好城市停车信息管理及诱导系统,发挥好全城停车信息化对停车需求引导作用,使用“羊城通”缴费提升服务和管理效率。同时,要推进商业服务、交通和停车三规合一,继续完善公共交通系统,构建绿色交通出行模式;要细化错峰停车各项措施,提高泊位周转和利用效率。具体建议如下:


  (一)深化报批报建改革,以新的规范找到用地,简化程序,提高效率。


  1.对新建建筑采用机械立体停车设备或建成项目改建机械立体停车设施的,按附属建筑及特种设备安装进行管理,不再按照建筑物办理基建程序手续。允许业主在原建筑物(及旁边)加建机械立体停车库,不要求按独立建筑退缩位置。


  2.参照北京、上海的经验,简化报建手续。如已建成小区或单位利用其边角地块插建、增建的机械立体停车设施,设置简易程序办理报批报建手续。


  3.改变当前机械立体停车设施审批过于分散的弊病,由一个窗口统一受理,一个部门综合协调交通、规划、建设、消防、交警、物价、工商等相关职能部门工作,尽快组织制定机械式立体停车设施规划、交通、消防、质检、质监等专用管理标准,对机械式立体停车库(塔)报批报建行政审批加强引导和支持,大幅提速。


  (二)深化产权登记和使用权转让制度改革,增强机械立体停车设施对社会资金的吸引力。


  借鉴南京等地做法,允许机械立体停车设施进行产权登记、使用权交易,通过交易提高资源配置水平和效率。


  (三)深化政府扶持政策措施改革,促进采用机械立体停车方式。


  1.参考天津、武汉、深圳、西安等地做法,对机械立体停车泊位给予土地出让金、建筑面积、容积率、绿化率等优惠计算奖励。特别是对超过配建标准建设的机械立体停车泊位,应从优予以奖励;机械立体停车设施项目实施屋顶绿化、立面绿化的,按占地面积折算为绿地率。


  2.逐步规范并取消路内停车的经营和发证,还路于民,减少对动态交通的影响。


  3.提高机械立体停车库(塔)商业、生活配套比例,形成投资综合体,促进社会资源投入社会服务。


  4.突破原有规划用地性质限制,鼓励利用公园、绿地的地下空间及闲置边角地块投资建设机械立体停车设施。


  (四)深化交通治理模式改革,“行、停”并重,规划、建成一批公共停车设施。


  1.加紧在都会区规划、建设一批公共停车场,在城市周边交通枢纽规划建设一批公共换乘停车场,并明确采用机械立体停车方式。如借鉴香港对泊位建设统一规划、精细化管理经验,以地块为单位,逐一分析泊位需求和需求满足方式,并考虑一定比例的配建泊位用于公共停车。


  2.改变政府单一对公共停车设施建设直接投入的管理模式,通过公共财政手段引导社会资源积极参与公共停车设施建设与经营,培育壮大专业化社会化停车设施建设、经营企业,提升停车行业市场化水平和管理水平,探索停车行业盈利模式。如借鉴香港经验,停车设施由政府规划,由专业化停车管理企业进行投资和经营。


  (五)深化现有停车收费制度改革,先建立分地域、分用途、分类型、分时段差异化收费机制,再逐步放开停车价格管理,由市场调节停车价格和投资,发挥市场作用管理泊车需求。


  1.根据停车场投资渠道及实际用途实行不同定价政策。如对公益性停车场(如机场、车站、码头、医院、学校、博物馆等)实行政府定价;对公共停车场(由政府投资或公共资源建立的停车场、P+R换乘停车场)实行政府限最高价;对商住型停车场、经营性停车场实行市场价。


  2.根据泊位区域实行不同定价政策。如将市区划分为重点区域、中心区域、一般区域3类,采取差别化费率调控停车需求和停车资源。


  3.根据停车时段和停车时长,建立累进计费机制,促进泊位利用率提高。


  4.根据不同停车设施类别的建设及运营成本,实行不同定价政策。


  (六)深化停车信息管理改革,以建设交通红绿灯的重要性和管理理念,继续完善以服务为导向的停车信息采集全覆盖、信息发布多手段的智能化交通和停车诱导系统和电子收费系统,提高泊位使用效率。


  1.完善智能交通诱导系统,合理增加路面交通诱导设施布点密度并严禁挪作他用,实现停车服务各类基础数据的采集和发布口径一致、实时自动录入集成、全域覆盖全市共享、实时动态的多手段发布,做到停车设施基本情况一键查询、使用情况一键查询、交通诱导信息一目了然。


  2.将“羊城通”扩大到停车收费。建立“一卡通”电子收费管理系统,借鉴香港使用八达通或信用卡刷卡付费经验,实施停车场收费智能化,引进以电子收费卡运作的闸口控制系统、场(库)内车辆定位系统,通过刷卡实现车辆停放位置查找、缴费等服务功能,减少车辆在停车场(库)内停留及出入口排队等候时间,提高车位的周转率,减少路面停车的压力。  


政协广州市委员会
2014年3月20日

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