日前，市政协委员、广东南方软实力研究院副院长、广东卓信律师事务所高级顾问谭国戬和市政协委员、广东九丰能源集团有限公司公共事务及大项目管理中心总经理高洪昭来到《政协委员话民生》节目，围绕推进广州郊野公园建设的话题，一起探讨如何规范土地管理，盘活土地资源，唤醒远郊沉睡土地与乡村活力。

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（左起依次为市政协委员高洪昭、主持人林海婷、市政协委员谭国戬）

　　提到郊野公园，你会想到什么呢？在远离市区的喧嚣的郊区，和三五知己露营野炊，惬意地看着日出日落、四季交替。这样的度假模式已经成为不少年轻人的首选，而很多近年来兴起的“网红打卡点”，其实一直都在。据了解，广州的村域（农村）面积达5800平方公里，占全市总面积的78%。这些土地一部分作为耕地，成为居民的“米袋子”“菜篮子”“果盘子”。还有相当一部分土地处于“闲置”的状态，其中不乏风光独特、静谧舒适的好去处。 

　　究竟怎样的地方才是郊野公园呢？香港政府在1976年制定了《郊野公园条例》，将香港四成的地方辟设为郊野公园。条例定义郊野公园为作为保育环境及康乐用途的公园。这些公园具有完善的路径体系，园内设有各种不同类型、长度和难度的郊游路径，切合不同类型游人的需求。有树木研习径、郊游径、缓跑径、健身径、均衡定向径、轮椅径、远足研习径、家乐径和自然教育径等。园内的人工构筑量少，这些建筑大多采用与环境相协调的石材、木材、混凝土等，层数一般不超过三层，建筑外观自然、朴实，有浓郁的山野气，与自然环境互相协调。此外，郊野公园需要有齐备的安全措施，园内设置报警应急求救系统，完善的双语标识系统，游客中心会为游客提供野外生存远足活动指引等，保证游客的安全。 

　　推进郊野公园建设，一定程度上也是在发掘农村土地的潜在价值。2019年，广州市规划和自然资源局、农业农村局印发《贯彻落实市委市政府工作部署实施乡村振兴战略若干规划用地政策措施（试行）的通知》，明确提出优先保障乡村用地需求，盘活存量房地资源，支持农村各类业态用地需求。广州如何利用农村的土地资源，让郊野公园建设唤醒远郊沉睡土地与乡村活力呢？本期节目一一为您解答！

　　主持人：您认为什么是郊野公园呢？

　　市政协委员、广东九丰能源集团有限公司公共事务及大项目管理中心总经理高洪昭：远离中心城区、吸引游人的地方能成为郊野公园

　　“我是哈尔滨人，我老家的旁边有一片水库，那里的水特别清澈。每逢周末，很多人会来到这里游玩，我也经常去抓鱼，我的很多童年回忆都与它有关。现在回想，那里是一个非常适合休闲的地方，但它当时的面貌还不能算是一个郊野公园。”高洪昭委员回忆，那片水库没有卖水的地方，其他的配套服务都是没有的。 

　　高洪昭委员认为，这些没有配套设施的地方不能算是郊野公园，因为它们还未成型，不能很好地吸引更多的人来游玩。这些土地资源并未高效利用。“在我的理解里，一个远离中心城区，能够不断吸引人来游玩的地方可以称之为郊野公园，它有自己的特色，可以发展起来。为什么要推进广州郊野公园的建设呢？我们做这份提案就是希望这些土地能变成一个正规的公园，盘活这些资源，让它们成为实施乡村振兴战略的一个路径。”

　　市政协委员、广东南方软实力研究院副院长、广东卓信律师事务所高级顾问谭国戬：它是原生态的，但要有管理人员和配套设施

　　“我大学的时候去过从化的流溪河，当时我和同学一起来这里露营。那时的露营和现在的露营完全不一样，所有装备都需要自己带过去。我们会问当地的村民，哪里适合搭帐篷，哪里可以野炊。这是很重要的，因为我们对当地不熟悉，如果贸然选择扎营的地方，第二天帐篷可能就被河水浸湿了。”谭国戬委员在节目中分享了自己曾经的郊游经历，也表达了自己对郊野公园的理解。 

　　谭国戬委员认为，郊野公园要和市政公园有所区分。市政公园和景区具有完善的管理，里面的花草树木的修剪，各种照明设施都很完备。市政公园和景区的路面大多经过硬底化处理，就像很多公园的路都是水泥路。而郊野公园一定是原生态的，同时，它需要管理。 

　　“我去过香港、澳洲等地的郊野公园，我发现当地对这些地方的用途是很明确的，它们就是作为郊野公园发展的，这里不会作为农耕土地，也不会做其他开发。其次，这些公园设有很多安全指引，比如‘熊出没’、‘前方有袋鼠’等。郊野公园会有一些木栈道、沙石路，营地和饮用水，还有一些排污的设施。”谭国戬表示。

　　主持人：在调研期间，您看到广州的郊野公园是怎样的呢？

　　市政协委员、广东南方软实力研究院副院长、广东卓信律师事务所高级顾问谭国戬：

　　“广州接近八成的土地面积都属于农村，由于农村土地的‘集体所有’属性，农村现有建设用地是比较低效和粗放的。广州市工信局数据显示，2019年广州共有村级工业园2705个，占地132平方公里，面积占全市现状工业用地总面积30%以上，产值仅占全市工业企业总产值10%，税收仅占全市工业企业总税收6%。”谭国戬委员指出，这个收益占比是比较低的。农村土地中，平原的产出效益是较高的，而滩涂和山地基本处于闲置状态，没有人管理，一定程度上造成了资源的浪费。 

　　谭国戬认为，尽管这些地方在无人管理的情况下保留了原生态，但是也给前来游玩的市民带来了一定的安全隐患。 

　　“我认为郊野公园的发展离不开规范的管理。我们讲的这种地质公园，海边江边的山林，这些要成为郊野公园，一定要在保留原生态的情况之下进行有效的管理。”谭国戬表示。

　　市政协委员、广东九丰能源集团有限公司公共事务及大项目管理中心总经理高洪昭：

　　“我现在关注乡村发展依赖的是什么？广州村庄以‘地租经济’为主的收益模式是不可持续的。地租经济就是靠收租来养活整个村，时间久了，租金可能也上不去。另外，土地一旦闲置，村庄就没有了收入。”高洪昭委员认为，广州的农村过度依赖土地，缺乏“自我造血”的能力，这种模式亟需改变。 

　　高洪昭曾去从化区调研，他发现从化的农村里有不少的小工厂，这些工厂的产出率并不高，非常低效。“如果能够把它们置换出来，转变土地的性质，它的作用可能会发挥得更好。”他认为这也是一条实施乡村振兴的可行路径。 

　　“广州很多村里边还有大量的低效空间，比如闲置的宅基地。容积率低于1的村级工业园约占村庄建设用地的19%。另一方面，广州市出台了乡村振兴政策，涉农区每年安排不少于10％的新增建设用地指标。在建设用地规模和指标趋紧的情况下，‘地租经济’的收益模式无法有效利用‘10％的新增建设用地指标’，实现乡村振兴目标。”高洪昭委员表示。

　　主持人：您认为广州应该如何推进郊野公园的建设呢？

　　市政协委员、广东南方软实力研究院副院长、广东卓信律师事务所高级顾问谭国戬：

　　“首先，广州郊野公园的的建设需要嵌入国土空间规划体系。比如我们讲的生态保育、乡村振兴、休闲游戏、耕地保护、城乡融合等功能，然后根据不同的功能构建一个关于广州郊野公园的国土空间规划体系，这样可以将村与村、区与区联合起来。”谭国戬认为，广州可以借鉴上海等地在郊野单元规划方面的多年探索，构建广州市“市级国土空间规划-区级国土空间规划-村庄规划（郊野公园规划）”的国土空间规划体系。根据乡村地区资源及发展需求，可一个或几个村庄联合开展郊野公园规划，定位郊野公园规划为城镇开发边界外，乡村地区的详细规划，这是乡村地区开展建设活动的法定依据。 

　　谭国戬委员指出，农村突出无序管理是阻碍其发展的一个原因。“一些地方会出现垃圾堆积如山的情况，影响环境，还可能成为犯罪行为的温床。”他认为，要唤醒这部分土地，首先要了解这块土地原来是做什么的，是什么性质的。接下来，我们才能够按照它的特点进行有序开发。” 

　　在资金方面，他建议采取政府引导、企业主体的方式。以市级涉农资金为主，重点生态保护修复治理资金为辅，适当倾斜郊野公园试点工程，整合农业农村发展、生态林地建设、水务建设管理、村镇发展建设等市级涉农资金，扩大市级政策覆盖面。此外，广州还可以整合聚焦相关领域支持政策，对郊野公园内符合条件的项目，通过碧道建设、乡村民宿发展、人居环境整治等专项资金，给予优先安排和重点支持。 

　　“有些地方还可以成立郊野公园景区运营公司，引导农村集体经济组织以出租、入股、联营和保底分红等方式参与郊野公园项目，盘活利用空闲农房、宅基地及其他集体资产。”谭国戬委员表示，这些资源可以不断完善，提高土地造血功能，同时提升农村人居环境，实现可持续发展。

　　市政协委员、广东九丰能源集团有限公司公共事务及大项目管理中心总经理高洪昭：

　　“我认为郊野公园也有不同的类型，我建议广州拟定郊野公园的类型区块，划分为山林生态型、岭南水乡型、田园农耕型、特色产业型等四种类型。根据广州“北部山林，中部水城，南部田园”自然景观特点，北部以山体森林景观为主，白云山、帽峰山在中部贯穿入城；中部以滨江城市园林景观为主，水系贯穿，与城市、乡村、岛资源联系紧密，分布众多具有特色的江心岛屿；南部以滨海田园水网和湿地景观为主，形成具有特色的岭南水乡田园风光。”高洪昭委员表示。 

　　另外，高洪昭委员认为在郊野公园的建设中，广州需要建立空间奖励制度。“这项制度有利于盘活原来低效的土地资源，吸引更多人前来游玩，带动经济发展，同时这也在一定程度上实现了生态保护。”高洪昭说。 

　　广州可以鼓励城镇开发边界外的低效工业用地、闲置农村宅基地等建设用地实施拆旧复垦，在集中建设区内给予一定比例的空间补偿；在保障农民利益的前提下，鼓励整合属地政府及村集体、农户指标流转收益统筹安排用于郊野公园试点的建设，功能导向以农民安置、郊野公园基础设施建设为主。

　　广州广播电视台全媒体记者：卢智杰

　　来源：广州广播电视台新闻资讯广播2022年9月23日