常委会议建议案

关于推进我市法治宣传教育和公共法律服务体系建设的建议

日期:2015-07-16     

(2015年6月26日广州市政协十二届十五次常委会议审议通过)

  为贯彻中共十八届四中全会精神,推进依法治市,根据2015年度中共广州市委政治协商计划和市政协工作安排,市政协社会法制民族宗教委员会组成了由市政协冼伟雄、余明永副主席担任顾问,部分市政协委员为主体,法制工作顾问以及市民盟成员参与的调研组,于4-6月份围绕“加强法治宣传教育和公共法律服务,推进法治广州建设”主题开展了系列专题调研活动。调研组先后听取市和部分区司法行政部门介绍情况;走访了部分法律服务机构;深入到基层社区、企业、校园开展实地调研;分别召开了市司法和行政机关座谈会、在穗媒体负责人座谈会以及专家学者座谈会;委托广州市统计咨询中心在本市各区、县级市常住人口中开展问卷调查,共获得1000份有效样本;还到深圳等地考察,借鉴多个兄弟城市经验,最终形成了调研报告。

  一、主要做法和成绩

  近年来,在市委、市政府正确领导下,在各级司法行政机关及有关部门的大力推动下,我市法治宣传教育和公共法律服务体系建设工作取得了良好成绩。

  法治宣传教育方面,我市坚持把法治宣传教育作为法治广州建设的基础性工程,全面构建大普法格局,不断探索法治宣传教育的有效运行机制,扩大宣传教育受众面,优化法治建设软环境。主要开展了如下工作:1.建章立制,为规范法治宣传教育提供制度保障。先后发布《广州市法制宣传教育实施办法》、《广州市关于加强基层法制宣传教育工作的意见》及涉及各专项普法工作的制度性文件,对相关工作责任主体、经费保障、绩效评估等作了明确规定,保证了法治宣传工作规范、推进有序。2.紧抓“关键少数”,稳步提升公职人员尤其是领导干部学法用法工作水平。建立了每年副局级以上领导干部法制知识培训和全市干部学法统一考试两项制度,开发设计了广州市普法教育信息化系统,组织副局以上领导干部法律知识闭卷考试、全市近十万公职人员网上学法考试,产生了广泛的社会影响。3.积极拓展媒体法治宣传阵地。不断发掘传统媒体优势,打造了《烦事有得倾》、《法案实录》等一批深受群众欢迎的广播电视、报刊栏目,推动全省首个普法专用频道——广州广播电视台“经济与法”频道开播,并开通公共普法微信、微博等新媒体普法平台达391个,公共场所滚动播出法治宣传广告,实现法治公益宣传立体式全覆盖。4.努力营造良好的法治文化氛围。积极探索打造具有时代和地域特色的法治论坛、法治文化长廊、法治文化校园,开辟街区法治专栏。打造了如增城的法治文化长廊、越秀的普法大讲堂、萝岗和白云等区的异地务工人员法治教育基地、天河等区校园普法宣传等一批法治文化项目品牌。5区分不同对象特点,提升工作针对性和实效。如举办“来穗人员法律知识竞赛”,打造青少年法治教育省级示范基地、在全市中小学举办“我身边的法治故事”作文比赛,白云区对外地来穗务工人员发放服务便民卡,越秀区对外籍人员提供多语种普法资料,萝岗区对辖区企业提供“订单式”、“上门式”普法等,都成效显著。从“三五”到“五五”普法,我市连续获得全国普法先进城市荣誉称号。

  公共法律服务体系建设方面,我市司法行政系统注重发挥法律服务在法治政府、法治社会建设中的重要作用,积极推动政府购买法律服务,努力建设普惠式的公共法律服务体系。总的来说有如下亮点:1律师参与社会治理取得新突破。近年来,市司法局有效整合律师资源,通过深化律师参与政府法律顾问工作、推荐律师担任“两代表一委员”、组织专家律师常年“坐诊”服务、引导律师参与信访案件处置等,大力拓展律师服务领域,以律师专业化服务推动社会治理法治化、现代化。尤其突出的是“一村(社区)一法律顾问”工作,现已完成211个律师事务所、1428位律师与全市2611个村(社区)全面对接配置,覆盖率达100%,对基层依法治理起到基础性推动作用,社会反响良好。2法律援助惠民工作取得新进步。积极加强法律援助工作站点建设,目前全市共建有法律援助机构13家,法律援助工作站343家,法律援助联络点2083个,基本形成了政府主导、社会参与的“半小时法律援助服务圈”。“点援制”、“农民工法律援助直通车”、“法援专家门诊”等创新做法得到广大受援群众的好评。广州市法律援助处先后荣获“全国十佳法律援助单位”、“全国法律援助工作先进集体”,入选改革开放30周年“广东十大法治事件”。3公证服务深入优化。公证行业事业单位分类改革平稳推进,积极为重点项目招投标、廉租房以及学位摇号等提供公证,发挥预防和减少纠纷的职能作用。我市9家公证机构去年共办理公证348万件,办证总量居全国大城市前列。4司法鉴定工作稳步提升。9家鉴定机构通过国家资质认证,为全国副省级城市和省会城市之首;在全国率先开发建设“广州市司法鉴定智能综合管理系统”,实现了对鉴定机构和鉴定人许可和日常监管全程网络化,全部案件网上办理;依托行业协会积极筹建各鉴定类别专家库和鉴定争议专家咨询工作制度,为解决争议案件和查处投诉案件提供有力支撑。5公职律师试点工作有大作为。去年全市公职律师办理各类法律事务11271件,为推进广州法治政府建设发挥了独特作用。

  总之,我市相关职能部门周密部署、主动作为、群策群力、上下联动,积极推进法治宣传教育和公共法律服务工作,为营造公平正义的法治氛围、优质高效的服务环境,发挥了重要作用。

  二、存在问题与薄弱环节

  (一)法治宣传教育有待进一步完善。

  一是群众参与法治宣传教育不足,各部门联动配合的工作格局尚未完善。本次问卷调查结果显示,受访市民近两年来参加过普法活动的比例不高;对“一村(社区)一法律顾问”这项我市大力推进的工作,知道的受访者不多,反映了我市法治宣传教育覆盖面仍然不够。多部门齐抓共管、整体联动的格局与考核保障机制还没健全。二是一些区(街镇)、部门的法治宣传教育存在形式大于实效的现象。基层少数领导干部重视抓经济指标,对法治宣传教育与公共法律服务抓得比较松懈,认为是软任务软指标,被动应付。执法单位普法责任制的责任不突出,责任分工不够细致,统筹推进与评估督查不多。宣传教育绩效考评和激励表彰机制不够完善,人力与财力保障薄弱,工作针对性不够强,宣传内容与群众实际需要存在差异,因而实际效果不佳。中小学虽有法治教育,但没有开设专门课程,大多通过品德政治课、班会、团队教育等方式进行,课时安排太少(每学期不少于四个课时),法治教育资源有待深入挖掘,法治教育实效有待提高;法治副校长工作制度化规范化不足,队伍以公安干警为主,结构较为单一。三是法治宣传教育载体不够丰富,方式不够活泼多彩。适合广大群众参与、互动的法治宣传教育活动较少,难以调动起人们的积极性,执法单位及媒体以案说法活动开展得不充分。问卷调查中,64.5%的受访者认为“法律宣传教育途径太少,对象范围太窄”,56.0%的受访者认为“法律宣传教育内容与群众需求联系不够密切,与实践脱节,空洞”。

  (二)公共法律服务体系建设整体推进有待进一步加强。

  一是法律服务资源的统筹整合有待加强。个别区还没有建立法律服务大厅,法律服务未能充分满足群众需求;政府购买法律服务力度还不够大,专家律师值班服务至今未给予财政经费保障,政府尤其是基层政府聘请法律顾问比例不够高。二是公共法律服务信息化建设投入不够。法律服务机构、从业人员的业务基本资料、历年奖惩情况、业务专长等信息未能有效公示,群众难以根据公开资料选择合适的法律服务。三是“一村(社区)一法律顾问”工作机制有待完善。目前没有对村(社区)的地理位置远近、人口多少、面积大小等因素作区分,均按2万元/村(社区)/年的标准进行补贴,不够合理;律师选派方面,大多安排年轻律师,遇到农村资产、历史顽症等复杂问题往往比较吃力,针对性有待提高。四是法律援助工作经费来源单一,受援门槛过高,律师办案补贴标准偏低。 我市法律援助经费完全依靠财政投入,经费来源渠道单一,未能有效动员全社会广泛参与和支持法律援助事业;与上海、北京、深圳等城市相比,我市法律援助经济困难认定门槛过高,部分需要法律援助的人虽然经济有困难但因不符合经济困难标准而得不到援助;律师办案补贴偏低,也影响了律师参与法律援助的热情。五是群众对公证服务意见多一些。主要是:公证服务定价不太合理,一些项目收费过高,与《公证法》对公证机构“不以营利为目的”的定位不相符,问卷调查中约有415%的受访群众认为收费贵是当前公证工作存在的主要问题;服务便捷性不够;服务供给不足,天河、南沙仍没有公证机构。六是司法鉴定行业个别鉴定机构和鉴定人有不规范执业现象。受制于司法鉴定制度顶层设计的不足,当事人对鉴定意见有异议时,法律救济渠道单一;鉴定人出庭的落实情况不理想;执业考评体系不够完善、执业监管机制应进一步创新。

  三、建议和对策

  法治宣传教育是一项社会性、长期性、渐进性的战略任务,是全面推进依法治国的基础性工程;完备的公共法律服务体系,是全面推进依法治国的必备要素。习近平总书记指出,要通过开展扎实有效的法治宣传教育工作,引导全社会树立法治意识,使人们发自内心地对宪法和法律信仰与崇敬,把法律规定内化为行为准则,积极主动地遵守宪法和法律;要不断健全公共法律服务网络,有效整合公共法律服务资源,大力拓展公共法律服务领域,不断提高公共法律服务能力和水平。

  为实施好《中共广州市委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》,针对我市的存在问题和薄弱环节,提出两方面的建议对策如下:

  (一)因势利导,积极推进法治宣传教育工作,尽快完善各项具体工作机制。

  要实现三个注重:不但要普及法律条文,更要注重培育法治理念法治精神,让人们更加崇尚法律、依法办事;不但要有宣传声势,更要注重点滴渗透和潜移默化,让用法守法的观念更加深入人心、家喻户晓;不但要有普法形式,更要注重普法的针对性和实效性。

  1.完善我市领导干部以及广大公务员学法用法工作。一是抓学习。坚持把宪法法律列入党委中心组学习内容和党校、社院必修课,健全四套班子学法制度,发挥表率作用。重视案例教学,完善学习保障机制,对市管干部定期组织相对集中的轮训,切实让领导干部确立法律底线思维和职权行使边界思维、提高规则意识和履职风险控制意识。二是抓考试。健全领导干部任前法律知识考试制度,市管、区管所有新任领导干部任命前须参加法律知识统一考试,未通过者应暂缓任命或适当延长试用期;在全市公务员年度培训、处科级任职课程中增加法律知识必修课以及专题法律考试环节。三是抓旁听。市区两级定期组织领导干部公务员旁听行政诉讼案件庭审,组织市管干部旁听活动每年不少于4次。四是抓考核。把法治建设成效纳入各级领导班子考核的内容;考察干部时将干部法律素养和法治成效列入考察内容,相同条件下,优先提拔法治素质好的干部,培育懂法、信法、守法、用法的干部人才队伍。五是抓示范。行政执法机关要继续积极推进政务公开工作,公布各项业务的流程和指南;同时,要忠实履行各项法律和工作职责,坚持在法律范围内活动,模范守法。

  2.健全司法、行政机关“谁执法谁普法”工作责任制度。一是将普法责任分解落实到具体职能部门。建立协调机制,明确责任主体,制订操作办法和监督评估机制。把普法责任制纳入年度目标责任考核内容,评估考核工作由同级普法办牵头开展。各部门制定法治宣传教育工作规划、年度计划和实施方案,并报送同级普法办备案。建立普法工作责任公告和工作考核通报制度。二是执法单位搭建以案释法宣传教育平台。除了定期邀请群众前往相关工作场所了解执法情况,各执法单位应开拓双向互动式政务微博微信平台,随时为群众解答疑问,拉近距离。三是对社会关注或涉及民生的重大案件,及时进行新闻发布。介绍分析案情,保障公众知情权,宣传法律知识;开展执法人员巡回宣讲,积极制作派发案例评析资料以及办事指南。

  3.善用现代媒体开展公益法治宣传。一是加强组织领导。由市普法办牵头,健全媒体普法的联席会议制度、目标评价制度,进一步明确并强化各有关部门责任,推动办好电视台、电台法治频道及新媒体法治网站。二是形成工作合力。宣传、文广新、广告管理等部门各尽其责,引导协调新闻单位做好公益法治宣传作品的制作刊播,并定期检查。各新闻媒体要承担开展公益法治宣传的社会责任,精心策划,聘请专业人员充实法治宣传队伍。三是增强法治宣传的主动性、生动性和互动性。关注百姓身边的法律话题,以鲜活生动的实例进行法治宣传,普及百姓急需的法律知识,贴近市民、贴近生活;组织法治宣传微电影、公益广告、警言警句的征集展播活动,在媒体评选每周、每月“法律之星”;利用微信、微博、微电影、轻博客等新兴媒体,进行快捷的立体宣传,形成规模效应。四是加大激励力度。由市委宣传部牵头,对公益法治宣传成绩突出的单位和个人予以表彰鼓励。

  4.重视中小学校园法治宣传教育的基础作用。让青少年从小培养规则意识、法律意识、公民意识,对法治社会建设有深远意义。一是制定在中小学设立法治知识课程的整体规划。落实四中全会提出“在中小学设立法治知识课程”、全国人大常委会在《关于继续开展法制宣传教育的决议》中提出“大专院校、中学、小学都应当开设法制教育课”的要求,按市的年度工作部署加快落实开设该课的时间、专职教师、经费、质量评估等工作。二是改革校园法治副校长制度。由市教育局和市委政法委牵头,对现有法治副校长队伍进行一次梳理,调整选任机制,建议五年一任,并提高法治副校长中资深法官、检察官、律师以及高校法学教师的比例。制定法治副校长任务目标、工作规范及绩效考评机制。三是开展“法治教育第一课”和“宪法教育日”活动。前者在春季开学日开展,后者在12月4日开展。由各校的法治副校长和相关法律界人士牵头,组织法治论坛、普法故事会、法律知识主题会。四是开展好法治第二课堂和社会实践活动。推广执信等中学的成功经验,办好特色教育,通过编排法治情景剧、模拟法庭、旁听庭审、法治小报展、观看法治影视片、组织法治社团、参观法治教育基地等,以直观生动的方式感染学生。教育方式上,应当以正面引导为主,避免恐吓式教育。

  5.营造浓厚的法治文化氛围。一是促进法治文化作品的创作。建立法治文化产品研发专家库,开发更多“三贴近”的法治文化资源,提供大众喜闻乐见的法治类图文资料、音像制品、教育课件。适时组织全市优秀法治文化产品评选。二是满足基层群众不断增长的法治文化需求。组建普法志愿服务团队,充分发挥法治广场、公园、街区、长廊、博物馆等法治文化阵地综合效能,将法治文艺演出纳入公共文化服务范畴,增加文化惠民演出中法治类剧目的比例。三是积极创新来穗人员法治宣传教育工作方式。广泛派发《来穗人员法治宣传教育读本》等宣传资料,开展劳务争议、工伤处理、合同纠纷等咨询服务,组织法治图片展览。四是拓展企业法治宣传教育工作。举办法治培训班,宣讲侵权责任法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法等与雇主、员工密切相关的法律法规,采取“以案说法”、“模拟法庭”、旁听庭审等互动方式,为广大员工释疑解惑,引导他们依法维权。

  (二)开拓创新,不断完善我市公共法律服务体系建设,满足人民群众基本法律服务需求。

  1.加强各级公共法律服务窗口建设。扎实推进市、区、街道(镇)、社区(村)四级公共法律服务平台建设,尤其是加快推进区级公共法律服务大厅建设全覆盖,整合法律服务资源,将律师公益咨询服务、法律援助、法治宣传教育、人民调解等为广大群众直接服务的职能作有机整合,安排律师、公证员、调解员等法律专业人士坐班答疑与引导,开展有针对性的法律咨询,采取前台统一受理、后台集中处理的模式履行各项职责任务,提高窗口服务能力。

  2.着力提升法律服务水平。一是建立广州市法律服务行业信用信息服务平台。分律师、公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务五个方面,进行法律服务人员或服务机构的检索。明确信用信息查询、信息安全维护等事项的管理办法,不断优化完善信息系统,引导法律服务机构和从业人员依法自律、诚信执业和规范服务,探索建立信用管理支撑法律服务行业优胜劣汰的竞争机制和市场退出机制。二是借助社会监督,促进公共法律服务质量的提升。完善法律服务质量评价机制、外部监督机制、失信惩戒机制,推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制,定期组织群众评议及人大代表、政协委员民主评议,以多种方式推动实现法律服务的优质、高效与便捷。

  3.充分发挥律师队伍在公共法律服务中的重要作用。一是加大政府购买公共法律服务力度。在财政预算中专设公共法律服务费用项目,要求相关政府部门在报预算时专门上报预估的法律服务费项目;完善律师承担公益性法律服务的经费保障机制;市律师协会组建专项律师服务团队,并为我市律师开展公共法律服务提供规范指引。市司法行政、财政、法制等部门尽快制定公共法律服务办法,及时公布公共法律服务产品目录,督促各级政府加大采购公共法律服务力度。二是深入开展“一村(社区)一法律顾问”工作。完善法律顾问选任机制,在情况复杂区域适当增加经验丰富律师的配置,健全服务考核评估办法;参照律师办理案件收费标准以及村(社区)人口、面积、位置等因素,优化补贴经费发放方式和办法,切实解决工作推进中遇到的问题与困难。此外,应充分发挥各类志愿者团体的社会服务作用,在驻村(社区)法律顾问团队中配备适当比例的志愿者。三是扩展律师参与政府事务的业务范围。积极推进政府法律顾问工作,着力推动聘请法律顾问工作向各级政府及部门延伸,不断扩大政府法律顾问覆盖面。推动建立健全律师参与法治宣传教育、处置社会纠纷、重大工程项目和招商引资活动的论证等事务机制,鼓励在政府行政诉讼、行政复议、听证和各种政府监督咨询机构中引入律师参与。

  4.加快解决法律援助工作遇到的实际困难。一是科学调整受援门槛。建议以我市最低工资标准作为我市的法律援助经济困难标准(即申请人及与其共同生活的家庭成员在申请日之前12个月的平均收入低于上一年度我市确定的月最低工资为标准),并落实司法部规定的法律援助经济困难标准动态调整机制,与广州市经济社会发展相适应。二是提高律师办案成本补贴标准。由市司法局、市财政局牵头,根据经济社会发展情况并结合案件难易程度、办理效果等因素,调整提高社会律师承办法律援助案件的市级补贴标准,并对公证、司法鉴定法律援助案件补贴标准作出明确规定。三是拓宽法律援助经费来源渠道。在确保财政投入水平的基础上,加快推进市级法律援助基金会的设立,广泛募集社会捐助,并通过合法运作使基金增值,扩大法律援助可使用资金。同时,可考虑在社会福利彩票基金中分配一定比例用于法律援助事业。四是推动各区法律援助机构落实人员保障、经费保障。

  5.改进公证服务工作。公证服务是国际通行的纠纷预防性法律制度,对全面推进法治、改善营商环境至关重要。一是继续推进公证体制机制改革。建立合理合法的收费标准确定机制,使公证行为符合《公证法》要求的非营利性。建议司法行政部门与财政、价格主管部门修订现行公证收费标准并严格执行,及时处理公证机构违规收费行为。二是推进公证便民。按照统筹规划、合理布局、便民利民的原则,加快在天河、南沙单独设置公证机构;公证机构统一受理标准和优化受理程序、细化各类告知事项,提升服务质量和办证便捷性。三是健全监管体系。在强化司法行政机关监管职责的同时,加强公证行业协会建设,促进行业管理,制定各种业务规范,实行行业惩戒。

  6.继续完善司法鉴定管理工作。一是加强行政监管力度。切实把好鉴定活动规范、质量跟踪评查、执业环境优化等关口,继续完善鉴定质量检查评估制度、建立鉴定质量反馈机制,及时掌握鉴定质量动态,处罚违法违规行为;抓好行业协会规范化建设和鉴定机构能力提升工作,培育鉴定行业品牌,提升鉴定队伍素质。二是落实司法鉴定人出庭制度。相关政法机关应尽快出台《广州市司法鉴定人出庭工作规定》,加强对鉴定人出庭的人身保护和经济补偿,解决鉴定人出庭程序、费用标准等问题。三是解决司法鉴定机构名册管理上的“册中册”问题。法院和司法行政机关加强沟通,建立统一的司法鉴定机构名册并进行公告,切实解决 “册中册”问题,提升司法鉴定公信力。

  附件:我市法治宣传教育和公共法律服务状况问卷调查报告      


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