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激活社区内生力量共建共享幸福家园

激活社区内生力量共建共享幸福家园

日期:2011-06-28     

  根据市政协第二季度常委会专题议政工作方案的要求,市民建围绕“加强和创新社会管理”的议政主题,在四、五月份走访了政府有关部门、街道办事处、试点街道,与我市社区管理人员、社区自治组织、社会组织座谈,考察了香港社区服务和社工机构等,对我市正在开展的社区管理服务改革情况进行了比较深入的调研。

  调研组认为,市委、市政府高度重视加强和创新社会管理工作。全市开展社会管理服务改革创新试点工作,按照执法、管理、服务“三位一体”的思路,通过大力度地推进政府购买社会服务的试点做法,逐步建立起“三个中心一支队伍”的新型社区管理服务体制。但是要最大限度地取得这项改革成效,还需要政府、社会力量、居民三方共同努力,尤其是需要调动社区内各种社会力量,汇聚成建设社区幸福港湾的强大合力。

  一、我市社区管理和服务的现状和存在问题

  随着我国经济社会的快速发展,特别是城市化进程、城市社会转型、社会改革和社会结构的快速变化,越来越多的农村人口流向城市,越来越多的城市“单位人”变成了“社会人”,越来越多的社会管理和公共服务事项沉淀到社区。社区日益成为社会管理和服务的重心。原有以“单位制”为基础的城市基层社会管理体制的机制和方式已严重不适应这一变化的发展要求,迫切需要我们改革和创新基层社区管理的模式和方式,提高政府管理和服务社会的能力和水平。

  从2008年开始,广州市开展了社会管理服务改革创新试点工作。2009年出台了《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》,2010年又制定了《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》和七个配套文件。全市14个试点街道,按照执法、管理、服务“三位一体”的思路,开展整合街道机构和聘用人员工作以及社区居民委员会改革,完善社区基础设施建设,加强社区服务,建立新型社区管理服务体制。同时,借鉴香港、新加坡经验,积极推行政府购买社会服务,在全市20个街道推进社区综合服务中心建设试点工作。两年来,34个试点项目,涉及养老服务、青少年服务、社会救助、社区矫正、社区发展、残障康复等领域,初步形成了基层社会管理服务的新格局。

  但是,由于试点时间尚短,我市社区管理和服务仍存在有待进一步解决的问题,主要有:

  (一)社区居民自治管理依然任重道远

  一是社区居委会行政负担过重,自治职能难以发挥。我国宪法和《居民委员会组织法》都规定,居民委员会是基层群众性自治组织。但是目前的社区居委会角色“错位”,基本上被当做政府的延伸,承担了过多的政府的职能。在调研座谈会上,一位居委会主任说,我们日常工作的99%是属于政府的职能工作。据反映,现在由社区居委会承担的各项经常性、季节性、阶段性和临时交办的工作多达30多个大项,140多个小项。一些部门往往只“派任务、压指标、管考评”,却“不给钱、不管事、不给力”,不考虑社区工作的成本。更为难的是有些带有营利性质的事务,也硬性摊派给社区,如要求社区推广家庭保险等,让社区工作处境十分尴尬。

  二是社区工作者工资低、待遇差,高素质人才缺。目前我市社区居委会工作人员专业化和职业化水平不高,持有社工证的人员不多,具备社会工作师职称的更是寥寥无几。离《国家中长期人才发展规划纲要》的“培养造就一支职业化、专业化的社区工作人才队伍”目标要求相差甚远。

  三是居民社区意识淡薄,尚未形成社区归属感。长期以来受“被管理”的惯性思维,缺乏居民自治的民主意识,缺乏主人翁的主动参与意识。退休人员完成了从单位人到社会人的手续办理,但是没有实现从社会人到社区人的思想转型。表现在参与意识不强、参与程度不深、参与方式不规范。有的居民对社会管理的申诉和建议不是通过正常途径来实现,而是采取群体上访、动辄诉诸新闻媒体等方式。

  (二)多元化主体参与社区管理服务的格局尚未形成

  目前社区管理服务基本上仍然是单一的政府管治模式下运作。仅靠政府有限的力量来管理服务社区难以避免出现公共服务的“缺位”,也难以满足居民日益增长的需求。而社区中的各种社会组织的组织属性和运行规则各不相同,缺乏有效的协调与合作,参与社区管理服务的积极性没有得到充分发挥,为谋取社区共同利益而施展才能和贡献力量的空间尚未打开。另外社区社会组织发展缓慢,缺乏政府部门正确引导。有的社会组织如业主委员会举步维艰,现状是成立难,换届也难。有的按照非营利机构登记的民非企组织也享受不到税收减免的优惠政策。

  (三)社区义工队伍建设欠理想,志愿服务未能常态化

  社区义工参与志愿服务还没有常态化,能够长期坚持的基本是退休人员组成的以小区治安为主的服务活动。年轻人参与社区义工的不多,并且一些志愿服务带有浓厚的行政色彩,服务内容也没有设计好,容易挫伤居民参与志愿服务的积极性。

  二、加强和创新社区管理服务的建议

  加强和创新社区管理服务,应当充分认清当前社会管理的多元化特点。当前社区管理主体已经从国家这个唯一主体转向政府、社会组织、公民等多元主体;管理方式从单向的行政命令式转向各主体之间的协商和合作;管理手段从行政手段为主向综合运用行政、法律、市场以及社会自助和互助等多种手段;管理资源投入和服务产出主体也转由政府、企业、社会组织、社区等多元主体共同承担。因此,有效地激活社区内生性力量的意义,就在于最大限度地调动多元主体的力量,整合社区发展的资源,多方参与,共同治理,进一步健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,提升居民对于社区的归属感,实现从“社会人”向“社区人”的角色转变,共同建设社区的幸福港湾。

  (一)加强社区管理机制的创新,强化社区自治功能

  ——加快社区居委会的改革,实现社区自治的“归位”。目前,基层群众自治制度已被确定为我国的一项基本政治制度。应当按照《广州市社区居民委员会改革先行先试的指导意见》(穗民〔2010〕30号)精神,加快社区居委会的改革步伐。推进行政事务与居民事务分开的“议行分设”,改革社区现有的管理体制,使社区从控制向自治转变,从管理向服务转变,实现社区自治的归位;理顺政府职能部门与社区居委会之间的权责关系,社区协管事情按照“权随责走、有偿协管、费随事转”的原则进行;逐步推广居委会成员“公推直选”,提高居民参与社区建设、管理和服务的自治意识。

  ——加强公民意识的培育,增强居民对社区的归属感。要强化居民是社区主人的意识,拓宽居民参与社区管理服务的渠道,引导居民依法有序参与社区管理事务,提供让居民为社区发展建设出谋划策的平台等。譬如在广州日报上开辟《社区管理与服务》专栏,供试点街道、市民交流创新思路和实践经验;在街道、社区设立“居民议事角”,定期召开社区“议事论坛”,让居民重视对社区公共事务的关注和参与,正确行使自己的民主权利。近期媒体报道的退休老人区伯投诉公车私用、大学校长当选居委会副主任的例子就是很好的公民民主参与的案例。

  (二)激活社区内生力量,构建多元化主体合作格局

  社区中的党组织、居民自治组织如居委会和业委会、各类社会组织、各种企事业共驻共建单位,以及社区居民中的人大代表、政协委员、企业家、自然科学和社会科学的专家等精英人士,都是十分宝贵的社区资源。整合这些资源形成社区管理服务的合力十分重要。

  ——发挥社区党组织和党员作用。在社区中,基层党支部和退休党员是贯彻落实街道党工委的工作思路,做好社区群众工作的一支组织结构健全,执行力强的基层队伍。应当组织党员带头参加社区服务,在服务基层群众中体现党的先进性。推广试点街道在实践中的成功做法经验,如江南中街道党工委在社区建立“楼宇党支部”的做法。发动党员做好信息员、调解员、协管员工作,做到情况掌握在基层,问题解决在基层,矛盾化解在基层,工作推动在基层。

  ——扶持社区社会组织的健康发展。香港和新加坡社区服务发展给我们的最大启示之一是大量的非营利社会组织的参与。社会组织进入社区,在提供社区服务,吸收就业、保护弱势群体的合法权益、促进本地居民与外来人员融合等方面起到不可替代的作用。要大力培育发展运作规范、类型多元、分工明确、管理有效的各种社会组织,尤其是志愿性、公益性的非营利组织。政府应当为非营利组织的发展提供宽松的生态环境,加强政策引导,减少行政干预,降低准入门槛,实行税收优惠,并尽可能在活动场所、政策指引,以及信息资源等方面提供支持,让社会组织发展方向有指引、开展活动有空间、健康向上有生机。

  ——引导非正式组织参与社区建设。非正式组织是人们以感情、喜好等情绪为基础的松散的、没有正式规定的群体,其内部也会形成一些特定的关系结构,形成一些不成文的行为准则和规范。譬如在公园里的歌咏、舞蹈爱好者,粤剧发烧友等。要注意引导非正式组织中的兴趣型、积极型因素向服务社区的大方向发展。如引导他们参与社区文化建设,从开展有益的文娱活动入手,带动社区居民,培育社区互助文化,营造社区共融环境,形成社区自助互助的良好氛围。

  ——重视发掘和培养社区自然领袖。领袖(leader)也可通俗地称为带头人。社区自然领袖一般具有较强的感召力,可以发动居民实现从“被管理”到“参与管理”的角色转变。培育和发掘社区自然领袖可以把重点放在有热情、有能力,并希望发挥作用的居民身上。要充分沟通、建立互信,发挥他们个人的个性气质、品格才能以及感情力量等内在的、非制度性的因素,把居民团结起来,组成义工小组、兴趣小组、帮扶小组、支援小组,活跃社区建设。

  ——建立有活力的社区义工队伍。搭建社区义工服务平台,以服务项目带动义工队伍建设。建立起包括个人义工、企业义工、专业义工的社区义工队伍,形成以党团员、街道基干、专职社工为核心层、社区骨干、团体义工为紧密层、一般居民为松散层的社区义工队伍结构。加强服务培训,提升社区志愿服务的项目策划、实施管理和服务技能水平。制定鼓励社会各界对志愿事业捐赠的政策措施,建立起志愿服务多渠道的融资机制。

  (三)加强对创新社区工作的实践探索

  ——重视社区发展性服务的建设。在社区服务中不仅要做好支援性和补救性的服务,重视做好发展性的服务尤为重要。如组织一系列社区文化活动解除社区居民之间的冷漠和疏离,以各种居民兴趣小组来形成邻里团结和睦的风气,以及提供社区服务与发展资源,提供直接服务、互助服务、转介服务等。

  ——提倡社区工作的地区发展模式。每一社区有着自身的特点,可以采取异于其他城市社区的发展模式。应提倡结合地区特点和优势,多关注社区需求的共同性问题,重视居民的参与和合作沟通,推动居民在参与活动中提高自助和互助能力、培养公德意识、社区归属和认同感。

  ——提高社区工作职业化、专业化水平。社区工作中引入专业社工,重要的目的是要推动社区居民参与社区服务;提高社区居民的社会意识;整合各类社区资源形成合作;培养居民相互关怀和社区照顾的美德。因此,应当重视社区工作的职业化、专业化建设。

  一是设立社区专职社工岗位。积极争取在街道办事处设立民政社工、在社区居委会中设立义工社工岗位,引导专业人才进入社区工作领域。

  二是构建“社工+义工”联动机制。形成“社工引领义工、义工发动群众、群众参与义工、义工协助社工”的良性运行机制,一方面通过社会工作专业化推动社区志愿服务的发展,另一方面通过志愿服务的发展促进社会工作的本土化进程,实现“联动双赢、互补互惠、互动共进”。

  三是建立社工队伍的合作机制。注意加强社区中以具有专业知识的专业社工与以居委会人员为主的具有丰富实践经验的社区社工的合作,在诸如社区矫正、发动居民、建立义工队伍等社区服务中优势互补,突显效果。同样社工机构之间也应建立良好的合作和转介机制。

  四是培育社工正确的专业伦理和价值观念。

  五是引导社工组织向个性化、特色化发展,把服务项目做精做细,成为社区工作某个领域的专家型机构。

  ——着力构建社区工作的合作网络。注意在社区的企业和居民中挖掘精英人士建立专家智库,实施信息化管理,着力在社区多元主体之间构建合作网络。配合今年社区“五个一”工程建设,加强社区的社会组织、企事业单位、居民之间的沟通协调,持续互动,把以往社区工作中自上而下的直线性管理,转变为在社区各个主体之间的上下左右互动合作的管理,借助合作网络实现社区发展。

  ——加强社区工作网络服务平台建设。要高度重视互联网在社区工作中的作用,实现虚拟社区与实体社区交融互动发展。目前城区的街道办事处和社区都建有网站,但普遍存在网站资料陈旧、居民提问无答复,举报违章无处罚等服务滞后问题。应大胆尝试和创新社区网络管理工作,譬如建立“网上党支部”,以党团员志愿者主动参与网络的电子政务、解答群众问题、传播正面信息、反映社情民意、提升动员能力、组织公益活动、促进社区工作等。

  附件:

  赴港考察社工机构的几点启示

  为进一步做好专题议政工作,市民建调研组在5月30日至31日专程赴港,对香港圣雅各福群会、基督教家庭服务中心两家社工机构进行了考察学习,耳闻目睹,座谈交流,对香港的社区服务和社会工作服务机构运作有了比较直观的了解,并留下了深刻印象,得到不少有益启示。

  一、政府与社工机构要建立互动合作的伙伴关系

  香港政府与社工机构在开展社会服务过程中建立了一种互动合作的伙伴关系,形成了“政府规划统筹、机构提供服务、市民积极参与”的社会工作格局。在这一格局中,政府、社工机构、市民三者各司其职、各尽所能、各得其所、互动发展。政府负责制定整体的社会福利政策,规划社会福利服务的发展方向、提供科学合理的财政支持以及监管评估服务质量等。而社工机构成为承接政府与市民之间的桥梁。一方面,社工机构是开展直接社会服务的主体,以一种代替政府关心市民的角色投入到社会服务中,承担着80%以上的社会服务工作,为有需求的人群提供专业服务。另一方面,社工机构在提供服务的过程中收集民意,代表服务群体向政府和社会反映他们的需求,在服务社群的过程中缓和化解了不少社会矛盾。例如,香港政府推出了社区重建计划,圣雅各福群会等许多社工机构都承接了政府社区重建支援服务。在拆迁重建地区派驻社工队伍,以第三方的角色,宣传社区重建计划,为社区居民提供各类政策信息和情绪支援服务,积极推进拆迁工作。社工既帮助居民在拆迁中争取合理利益,还帮助居民尽快适应新社区的生活。

  二、社工机构之间要建立良好的合作关系

  香港社会工作机构是依法建立的独立法人组织,其资金来源于政府资助、社会慈善捐助和自营服务收入三大部分,政府资助资金大约只占50%左右,其余的50%要靠社会慈善捐助和自营收费服务项目。因此,香港社工机构需要不断完善自我,创新项目,以更多更好的服务惠及市民,从而提升机构形象。在调研中我们发现不同机构之间虽有竞争,但却是良性和有序的,更让我们感受深刻的是社工机构之间良好的合作性。譬如机构之间的合作和转介机制以及资源共享都做得很好,这不但保证了服务对象的利益,也让资源利用获得了最大的成效。反观广州,各社工机构间尚没有建立资源共享或是服务转介的相关机制,容易导致服务对象因搬迁等原因而不能获得及时有效的服务。因此,建立不同社工机构间的合作和转介的联动机制是非常必要的。

  三、社工机构要树立专业信念和价值观

  社会工作作为产生于西方慈善事业的一种专业和职业,一开始就带有鲜明的价值观色彩。“爱”是社会工作的基本价值,社会工作者就是助人者,助人就必须以一颗爱人之心。同时,社会工作者通过利他的助人行为,自身与受助者一起经历和成长,既获得了新的知识与能力,也促进了自我价值的实现。调研中,两家机构的负责人不约而同地强调社工机构必须要树立信念和价值观,他们认为一个社工机构没有价值观,没有信念,也就没有灵魂,剩下的只是躯壳。譬如圣雅各福群会价值观中就坚信人是有潜质及有价值的,若提供适当的参与机会和责任,会有更佳的发展,并能塑造一个互相关怀的社会。香港社工机构正是坚守价值理念,从而使工作目标明确,获取足够的动力和持久的耐性,开展各类关爱服务,尽心竭力地服务社会。

  目前,广州市正在推进创新社会管理服务的改革,新成立了不少的社工机构。但许多社工机构成立的目标是瞄准政府购买服务,尚没有形成机构发展的理念和愿景,容易演变为以提供服务为主的商业公司模式。因此,广州市社工组织的发展,要在正视社会工作价值观的基础上,以中华传统文化为根本,融合西方价值观念中的合理成分,提炼出切合中国人心灵、性格与文化特点的社会工作价值观,加强理论研究和实践探索,走出一条本土化的发展道路。

  四、社工要有创新开拓精神

  香港的社工机构十分强调社工要有创新开拓的精神。圣雅各福群会高级经理郭先生告诉我们,在圣雅各机构工作的社工每个人都要打15份工,这多出的05份工就是创新。社会工作主要目的是要增进个人和社群的福祉,社工做的是人的服务工作。社会在不断发展,人的需求也在不断变化,并且不同年龄、不同文化教育背景、不同经历的人的需求也是不一样的。因此,社工提供的服务不可能一成不变,在接受政府资助的情况下,还需要保持对社会需求的洞察力和专业性的服务水平的提升,需要不断创新和发展。如圣雅各福群会特别注重服务创新,他们在全香港最早推出老人社区饭堂、爱心小巴、食物银行等创新性服务。值得一提的是香港社区服务中,除了政府提出的社会福利规划的项目外,还有的项目是社工机构在社区服务中,根据居民的需求主动建立,最后得到政府的认可资助的。正是由于社工机构注重创新,不断推出创新性服务项目,不断致力改善社区服务,使得香港的社区服务不断完善和发展。

  在广州,社工机构成立时间较短,许多社工仅仅把社会工作作为一个谋生的职业,还缺乏牢固的专业伦理和价值理念的教育。有识人士就提出了广州的社会工作者应“练技先练心”,要长期坚守这个工作,甚至为之付出毕生努力,就必须要真诚领受并践行社会工作的专业伦理和价值理念,把社会工作价值观转化为个人的信念和行为导引。

  五、重视社区义工队伍的培育和发展

  在香港社会服务体系中,除了政府和专业社工机构以外,由广大市民参加的“义工”也是不可或缺的重要组成部分。香港社工机构重视义工队伍的建立,并且对义工有清晰的认识。他们认为义工不是廉价的劳动力,义工也不是“全免费”的,是需要提供资源和提供培训的。因此,香港社工机构会根据社会福利署的《义工手册》制定本机构的义工操作指引、设计义工培训课程以及建立义工激励制度等。同时根据义工的专业特长、兴趣喜好等最有效地使用他们的志愿服务,使义工在提供志愿服务过程中有满足感,能体现个人的价值,感到有意义。据圣雅各福群会的郭先生介绍,他们机构的义工有三类。一是个人义工,即分散在各个社区服务队伍,独立参加志愿服务的义工,如在圣雅各福群会登记的个人义工就有4000多人。二是团体义工,即企业、学校和各种机构定期组织员工集体参加各种志愿服务。三是各种具有专业知识和技能的义工,如律师义工、建筑师义工、设计师义工等。如今在香港做“义工”已经蔚然成风,遍及男女老少各个阶层人士。据资料,参加志愿活动的市民占香港总人口的20%,大约在120万左右。不仅是义工,有的社工机构还重视使用退休人士的专长和经验,如基督教家庭服务中心开展的《退休人士技能提升暨辅助员工计划》。

  目前,广州市社区的志愿服务力量不足,主要表现在一是注册志愿者人数不足,离志愿服务的参与人数占全市人口10%这个目标还有一段距离;二是志愿者人员构成单一,主要以在校大学生为主;三是社会对志愿服务认识存在偏差,不少街道和社工机构出现过度使用和滥用志愿者的现象,在一定程度上影响了义工持续参与志愿服务的热情。因此,香港社工机构在发展义工队伍和有效合理使用志愿服务的做法,是十分值得我们借鉴和学习的。


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