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关于发展我市社会保障和社会救助事业的建议

关于发展我市社会保障和社会救助事业的建议

日期:2011-06-28     

  今年4月以来,我会根据市政协《“关于加强和创新我市社会管理工作”常委会议专题协商工作方案》,结合我会党员参政议政智力资源的实际情况,决定开展“关于加强和创新我市社会保障工作”课题调研。我会课题组先后走访市民政局和市接收社会捐赠工作站,先后召开在街道和社区从事民政工作的党员座谈会和专家学者党员座谈会,还到车陂街道社区举行调研座谈会,就广州市的社会保障和社会救助进行了深入的调查、研究。现将调研情况整理汇报如下:

  “十一五”期间,我市坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的核心理念,在保障民生福利、维护社会公平等方面取得了一系列重要成就,民生事业有了长足的发展。立足于建设国家中心城市,就进一步发展、创新我市社会保障和社会救助事业,我们提出以下一些建议。

  一、着重通过政策创新,全面推进养老事业发展

  我市从1992年就步入了人口老龄化社会。截止2010年底,我市60周岁以上的长者116.32万,约占户籍人口的14.5%。预测“十二五”时期我市老龄化速度将以年均4.2%的速度递增,快于同期户籍人口增速,到2020年,60岁以上人口将超过180万。随着日益严峻的人口老龄化,老龄事业必须迅速发展。

  《广东省老龄事业发展“十一五”规划》、《广州市老年人优待办法》、《广州市社会福利机构管理办法》等一系列与老龄事业发展密切相关的法律、法规和政策文件的制订实施表明,我们老龄政策的框架体系已经初步搭建起来。但是,我们在养老保险、养老服务、社会救助体系和老龄产业发展等方面还没有形成互相配套、互相补充、有效衔接的政策体系。同时,由于一些政策缺乏可行的实施细则,造成了老龄事业在发展上的一些困境。政策依据的缺乏导致民办养老服务机构的发展还存在着一些制度性障碍。

  由于对发展老龄产业认识不充分,没有意识到人口老龄化趋势对市场需求变化所造成的影响,没有看到人口老龄化所带来的新的市场发展空间和前景,从而直接影响了社会对老龄产业的参与和投入意愿。而事实上,我市社会经济的发展和老年人口结构的变化,给老龄服务事业带来巨大的市场空间,老年人收入的增加和老年人消费观念的更新、老龄产业发展资金的积累和老龄产业人才的壮大,这些都是老龄产业发展的一系列积极有利的因素。随着老年人口的不断增加,老龄产业作为一项“银色产业”,是老龄化社会中最具活力、最有发展前途的产业之一,老龄产业必将成为国民经济发展的其中一个方面。

  据此,我们提出以下一些建议:

  (一)建议政府加大力度在政策上支持养老事业发展

  养老服务的发展必须以政府投入作为强大后盾。政府的投入主体角色除了直接财政拨款以外,还应通过税收优惠政策鼓励民间资本进入居家养老服务领域,没有政府的资助或政策倾斜,养老服务行业将难以为继。在我市创新社会管理、完善社区管理服务的工作部署中,积极推动社区开展为老惠老服务,把为老人提供送餐、家居巡查等等便利服务列为社区综合服务中心的服务要求内容,切实使老人得到更多的社区服务。

  (二)建议尽快出台广州市养老设施发展规划

  要结合我市进入老龄社会的实际情况,在区域发展规划中,结合对我市长者分布及其今后预测,对我市的养老设施配置作全面的规划。在“三旧”改造的用地规划和新区建设规划中,要配套规划养老机构发展用地。我们了解到,一些资金雄厚的民营机构、外资机构有意向在我市发展大规模的养老机构,但用地难成了难以逾越的障碍。我市大部分民办养老机构只能租用现有的场地运营。目前,全市有各类养老机构158个,而床位才一共28717张,平均每个养老机构床位不到182张。对比116.32万、约占户籍人口的14.5%的长者(尚未包括为数众多的非我市户籍、但常年在我市随子女生活的长者),可见我市养老机构规模之小、床位之紧缺。解决这个问题,首先就要解决好养老机构的用地问题。要结合我市长者逐年增加的测算,把建设养老机构用地如同建设用中小学用地一样纳入城市建设用地配套规划,并制定养老服务机构设施专项规划,才有望从根本上解决养老机构建设用地难的问题,才能更好地吸引民营企业、外资企业建设大规模的养老机构,才能适应我市长者人口比例日渐增大和相应养老机构床位增加的急需。

  (三)提高养老机构的医疗服务水平

  要在增加床位数量的同时,增加养老机构服务技术人员配备比例,加强养老机构护理人员的培训,提高护理服务质量;实施培训服务于老年人群、具有一定医学背景的专业护理人才的专项措施,保证有更多的专业护理人才在养老机构或家庭开展服务,提高养老和养护服务水平。加强研究老年长期护理社会保险制度,以解决医保制度还不能解决的老年长期护理问题。

  此外,要探索发展老年福祉科技。应进一步加大财政投入,加强老年医学卫生科技发展,将老年学和老年医学的研究与现代化科技的应用结合在一起。建立老龄化基础信息动态监测系统,有效整合社会照护资源,实时掌握老年人必要的信息,以便为制定、实施涉老政策提供基础数据支撑。总之,要把老年福祉科技发展纳入科技体系和老龄事业发展的总体规划,作为构建和谐社会的一项重要任务来抓好。

  二、建设救灾物资储备库,凸显国家中心城市作用

  广州市接收社会捐赠工作站负责应急救灾物资采购、储存、调拨、使用、回收、维修、报废等工作,保障全市紧急救灾生活物资的供应;负责我市处置突发事件及防恐袭击工作必要的基本生活救援物资的储备、调拨和运送等工作;负责社会捐赠款物的常年接收和捐赠物资的集中清洗、消毒、包装、仓储、运输等管理工作。该站位于广州市荔湾区多宝路涌边一马路3号,始建于80年代,原为市民政福利企业厂房,占地面积999.2平方米,建筑面积4272平方米,库房面积约2100平方米。仓库容量远未达到国家和省的救灾仓库建设要求(国家发改委和民政部要求地级以上市救灾储备仓库面积不少于8000平方米)。

  目前,该站由于仓储规模和容量小,救灾物资的储备受到严重制约,仅能储备少量账篷、棉被、大衣和折叠床等物资。无法满足重大自然灾害和突发事件对大量的、多种类的救灾应急的保障需求。近年来国内外频发的各类灾害和突发事件表明,生活物资应急保障事关受灾民众生命安全,在救灾等应急保障中起着举足轻重的突出作用。目前该站储备的救灾物资数量之小、保障能力之不足,广州如果发生重大以上自然灾害和大规模突发事件,难以迅速有效地为灾民提供应急保障所需要的大量生活物资,遑论发挥国家中心城市功能,迅速为外地灾区提供援助。

  为解决物资保障能力严重不足问题,该站只能租用从化市民政局救灾物资储备仓库三楼仓库和天河区上元岗电气元件厂近400平方米作为自身储备能力不足的补充,但即使如此,目前储备物资也只能够解决2000多受灾群众的临时应急物资需求。一旦发生大灾难,这些物资实属杯水车薪。由于该站地处老城区,门前和周边道路狭窄,5吨以上大型货运车辆无法进出,加上仓库场地窄小,无法使用铲车等机械装备,物资装卸、运输效率低下,难以应对突如其来的重大自然灾害和突发事件的应急保障需求,严重影响和降低我市的应急救助水平。这与广州1500多万人口的大城市规模和国家中心城市地位,很不相称。

  市民政局提出在天河区白沙水路160号地段建设市救灾物资储备库。建设规模:储备中心总建筑面积15000㎡,分两期投资建设。第一期筹建救灾物资储备库,面积约8000㎡。第二期筹建捐赠物资储备库及配套设施7000㎡。初步估算所需资金约7000万。目前该项目尚未完成立项,主要原因是建设资金难以落实。经了解,如果不能尽快落实该项目,上述地块有可能被转为它用,再物色面积相当、交通方便的地块,将十分困难。

  近年来国内外频发的种种自然灾害和突发公共事件,都对当地的经济发展、社会的和谐稳定产生不同程度的影响。随着经济快速发展和现代化进程加快,各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存,应急管理工作形势不容轻视。建立广州救灾物资储备库,做好各项准备工作,不但可以提高广州市的防灾备灾能力,而且能对我省其他地区救灾发挥重要作用。一旦周边地区、外省发挥重大灾害,广州如果因为储备不足而无法及时提供物资方面的有力支持,人们会问:“大哥”是怎么当的?国家中心城市职能发挥得怎样?

  加快建设广州市救灾物资储备库,符合国家和地区相关防灾救灾规划的要求,对于强化我市抗灾救灾载体支撑、健全救灾物资保障长效机制、有效应对重大灾情和公共突发事件,具有十分重要的意义。希望市政府尽快解决建设经费问题,促成该项目尽快建成,以满足广州及周边地区应对突发事件及自然灾害的需要。

  三、完善流浪乞讨人员救助机制,维护国家中心城市的良好秩序

  流浪乞讨人员救助管理是社会管理的重要内容,是建设和谐广州和“首善之区”的重要保障。目前,我市街头露宿人员、职业乞讨人员仍大量存在。亚运后,强讨强要、操纵未成年人乞讨、乞讨组织化等不法现象有所回流,不同程度地对我市社会治安管理、城市环境管理、公共卫生管理造成危害,一定程度上扰乱了广州作为国家中心城市的良好秩序。

  (一)目前我市街头流浪乞讨人员的突出情况

  1.流浪乞讨人员数量不断增多。随着经济发展,社会保障制度进一步健全,人民生活水平的提高,流浪乞讨人员的成分也开始发生改变,因生活贫困而进城流浪乞讨的比例不断下降,而游手好闲、好逸恶劳和以乞讨流浪为生财之道的人数比例上升,“职业化”趋势越来越显著。

  2.流浪乞讨人员乞讨方式多样化。目前,以哀乞苦讨为主要行乞方式的原始型乞丐仍然为数不少,还有卖艺型、劳务型、残疾型、流氓无赖型等乞讨方式。随着社会转型,增加了财务被盗型、生活无着型、农闲挣钱型、工伤失业型等类型,甚至出现了“网络乞讨”的现象。

  3.流浪乞讨人员违法现象不断发生。不少乞讨人员以拦路、抱脚、死缠等方式强行向路人乞讨,有的乞讨人员通过虚构生活状况或遭遇骗取钱财。尤其值得注意的是,有的不法分子偷盗、收买、租借、操控、压榨未成年人、残疾人乞讨,以此来获取巨额钱财挥霍。

  (二)救助管理工作存在的问题

  1.救助管理没有形成高效合力。流浪乞讨人员的救助管理工作不仅涉及社会救助问题,还涉及社会管理问题,仅靠民政部门(主要是救助管理站)是远远不够的。因体制不顺、职责不明、协调不畅、参与不足,我市救助管理工作还没有形成高效合力,部门联动、综合治理的效能欠佳。

  2.救助网络没有完全覆盖。我市现有专职从事救助管理工作的单位包括:5个救助管理站(市级救助站2个,区、县级市救助站3个)和13个流动救助服务队(市级流动救助服务队1个,区级流动救助服务队12个),虽初步建立市、区(县)、街道、社区救助管理网络,但由于属地管理落实不到位,仍没有实现对全市范围的救助管理覆盖。而在救助信息方面,各有关部门没有实现联网,没有发挥信息资源共享的效能。

  3.管理服务和社会资源尚未充分参与到对流浪乞讨人员的管理、服务。一些职能部门对滞留街面的流浪乞讨人员管理不到位;区县(番禺、花都、增城除外)、街道两级的政府没有真正参与到流浪乞讨救助管理中来;社区、居委、志愿组织等对流浪乞讨人员的管理和志愿服务非常态化,广大群众缺乏引导,没有参与到救助管理工作中来。

  4.救助手段缺乏创新。目前,受政策法规所限,救助管理的手段还比较单一,基本上还只是提供一些简单的解决临时性生活困难的救助,没有大胆创新,没有根据受助人员的实际需要系统地开展一些诸如职业培训、就业信息指导、心理辅导等帮助流浪乞讨人员脱离贫困的救助。

  (三)创新救助管理工作的建议

  1.完善政策法规,坚持依法行政。

  (1)2005年11月1日起试行《流浪乞讨人员救助管理实施细则》,由市民政局、市公安局、市卫生局、市财政局、市城市管理综合执法支队联合发布。实践证明,有必要将这个部门的规章上升为市政府的规章,并形成严格监督机制以有利于行政的执行力度,也有利于全市各个方面协调开展这项工作。

  (2)明确禁止未成年人乞讨等不法乞讨行为。修订广州市《关于加强对流浪乞讨人员救助管理的通告》与《流浪乞讨人员救助管理实施细则》,明确禁止未成年人乞讨、强行性乞讨及残疾人展露残疾躯体造成恶劣社会影响等不法乞讨行为,明确公安部门作为执法主体,及时救助保护未成年人和依法打击相关犯罪分子。

  (3)细化限制乞讨区域与处理方式。细化《通告》中限制乞讨的十五类区域,根据我市实际明确重点区域、路段,同时进一步明确对在限制乞讨区域实施乞讨行为的处理方式,明确公安、城管部门执法责任,健全问责制度和责任追究制度。

  2.创新救助模式。

  (1)动员社会抵制职业乞讨等行为。一是政府部门引导群众抵制职业乞讨行为,鼓励群众以实物形式进行施舍;二是建立健全群众捐助体系,鼓励群众通过各级民政部门或慈善机构进行捐助,达到真正帮助弱势困难群体的目的;三是开设全市统一救助专线,建立快速反应救助队伍,鼓励群众直接通过专线帮助流浪乞讨人员;四是增加市(区)民政部门、救助管理站工作人员的上街率,加大公安、城管部门对违法乞讨行为的处理力度,使群众明显感到政府救助行为、救助力度的增强,自觉减少个体救助行为。

  (2)强化流动救助服务工作措施。一是统一全市流动救助服务力量。各区(县级市)积极落实长效管理机制,切实建立本级流动救助服务队伍,保证人员、车辆落实到位,市、区两级流动救助服务队由市救助管理专项工作小组统一调配,加大力度开展全市性联动救助。二是在中心城区试点设立救助劝导督导队。由市救助管理站、市区分站抽调力量设立救助劝导督导队,负责各区每日重点路段、重点时段流浪乞讨人员的劝导、护送和对群众的宣传工作,对不愿进站受助的流浪乞讨人员情况及时上报市救助管理专项小组办公室,督促各区流动救助服务队进行救助,对不按督办要求完成的,由市救助管理专项办予以通报并记入该区年度综治考评;三是建立快速救助队。由市救助管理站、市区分站建立快速救助队,及时救助随时发现或经群众通过救助专线反映的流浪乞讨人员。

  (3)创新救助管理工作模式。一是强调分类救助。在做好日常流浪乞讨人员入站受助和积极救助的同时,应结合老年人、未成年人、残疾人保障法等法律法规,把老年人、未成年人、残疾人等特困人群中的弱势群体纳入保护性救助范围,分别采取救助措施,通过有效手段预防在乞讨过程中合法权益受到侵害;二是强调分类管理。将遭遇临时生活困难人员管理与职业乞讨、欺诈乞讨、操纵乞讨等不法人员管理严格区分,重点加强对不法人员、不法行为的管理力度;三是强调分类返乡。对日常受助人员鼓励购票自主返乡,对能查找到家属的老年人、未成年人、残疾人鼓励家属或属地政府接回和协助接回,对职业乞讨人员、露宿街头、拾荒者采取直接协助返乡。

  3.健全工作机制,构建救助网络。

  (1)强化救助管理专项工作小组机构职能。一是提高救助管理工作综治考评分值,赋予市救助管理专项工作小组评分职责,并进一步明确市救助管理专项工作小组指挥、监督、考评职责,更好地发挥其领导协调及监督指导作用;二是专项工作机构专职化。配齐市救助管理专项工作小组办公室专职工作人员,相应设立工作协调部门、流动救助部门、督导考评部门等机构,形成全市性救助管理核心领导协调机构;三是健全市直有关部门、各区(县级市)政府救助管理响应机制。市直有关部门、各区(县级市)政府明确具体部门、具体机构、具体人员及时响应市救助管理专项办工作要求,使具体工作落到实处;四是建立全市救助管理工作督办网络。由市救助管理专项办结合市流动人员管理网络系统建立救助管理工作督办网络,按照部门分工和属地管理原则,通过网络分配任务并督导完成,对没有按要求完成工作的记入年度综治考评。

  (2)加大职能部门工作合力。一是民政、城管部门参与公安部门社会治安专项整治行动。联合开展流浪未成年人救助保护、露宿街头人员和拾荒人员清理整顿、职业乞讨等不法人员的打击处理;二是公安、城管部门配合民政部门对流浪乞讨人员教育管理。公安部门在救助管理机构设立警务室,配合救助管理机构做好未成年人等特殊弱势群体的保护性救助、做好职业乞讨等轻微违法人员的管制型教育,城管部门协助救助管理机构做好露宿街头人员、拾荒人员教育;三是落实部门职责。各职能部门按照《通告》、《实施细则》要求做好救助管理工作,公安部门对流浪乞讨人员中的不法行为要予以坚决打击,不能姑息迁就;城管部门对损坏城市设施、占道露宿、影响城市公共环境的违法行为要积极予以处理;卫生部门积极履行救治职能;民政部门对受助人员要积极做好救助、返乡、安置等工作。

  (3)完善区级救助管理网络。一是各区(县级市)建立救助接待点,配备2至4名专职人员承担辖区内流浪乞讨人员的劝导、指引和食物、衣物提供等救助职能,需住宿、返乡的直接护送至市救助管理站;二是组织区域联防系统。针对流浪乞讨人员的社会失范和无序行为,紧密结合治安防控体系和社区建设,充分发挥基层党政机关、治保会、居委会、村委会等作用,组织联合辖区群团力量,对区域内流浪乞讨人员情况做到及时发现、及时掌控、及时救助;三是建立行政领导直接通告制度。市救助管理专项办每年固定开展各区(县级市)救助管理情况检查工作,形成年度检查情况直接向市、区(县级市)行政领导通报。

  (4)建立社会参与救助长效机制。一是建立以青年志愿者、义务工作者为主,其他社团组织为辅的社会救助机制。重点鼓励青年志愿者协会、义务工作者协会定期、定向、长期地参与社会救助工作,积极鼓励各类慈善机构和热心企业、社会个体注入救助资金,建立良好的捐助信息采集、反馈制度,建立独立的资金使用管理系统;二是设立社会工作师培训实践基地。结合民政部社会工作师资格考评制度,在各区(县级市)民政局、各救助管理机构设立社会工作师培训实践基地,鼓励专业社会工作人员进入社区、进入救助站,以点带面,形成规范有成效的社会救助网络。


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