主席会议建议案

关于构建我市精准扶贫长效机制的建议

日期:2016-12-29     

(政协第十二届广州市委员会第四十四次主席会议通过)

  “扎实推进我市精准扶贫工作”是市委《2016年度政治协商计划》第三季度的市政协常务委员专题协商会议题。市政协办公厅成立了由机关党委、研究室、服务中心有关人员组成的课题组。通过认真学习领会中共十八届五中全会、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等精神,召开 “扎实推进我市精准扶贫工作”协商活动动员会和座谈会,深入浙江杭州、衢州,贵州遵义、毕节,清远连州、梅州平远等扶贫开发一线开展调研,广泛征询各民主党派、人民团体,特别有关职能部门的意见,形成建议案,经政协第十二届广州市委员会第四十四次主席会议审议通过。现将主席会议审议通过的《关于构建我市精准扶贫长效机制的建议》和有关精准扶贫提案汇编一并呈报,供参考鉴阅。

  一、我市扶贫开发工作已取得的成绩与现状

  广州作为国家中心城市、省会城市和相对比较发达的地区,多年来响应中央号召,贯彻广东省委、省政府决策部署,始终把扶贫开发工作作为一项重大政治任务,用心、用情、用力做好。通过全市上下的共同努力,在帮扶省市的支持和合作下,扶贫开发工作取得显著的成效,受到国务院扶贫办和省扶贫开发领导小组充分肯定和通报表扬。

  1995年起,我市承担对口支援西藏波密县任务。先后选派7批共33名援藏干部,共计援助资金4.85亿元,先后援建项目193个。2013年,波密县GDP达到12.1亿元,比1995年增长了33倍,全县财政收入完成5633万元,比1995年增长了9.7倍。农牧民人均纯收入达到9530元,比1995年增长了7倍。波密县先后荣获“全国平安建设先进县”、“实施中国妇女儿童发展纲要国家级示范县(2012-2015)”等多项国家级荣誉。2010年5月新一轮援疆工作启动,我市重点援建新疆疏附县,市党政主要领导先后9次率团赴疏附县考察调研,选派131名优秀干部、专业技术人才前往工作。“十二五”时期,共有财政资金19.04亿元,企业投资80亿元,社会捐赠0.45亿元,财政计划外资金1.76亿元投入援建,实现了“三年打基础,五年上台阶”的援建目标。广州援疆工作队先后获得“全国创先争优先进基层党组织”、“自治区产业援疆先进集体”和“自治区援疆工作先进集体”等荣誉。

  2009年至2015年,我市贯彻省委、省政府决策部署,开展了两轮“双到”(规划到户责任到人)扶贫开发。第一轮(2009—2012年)承担对口帮扶梅州、阳江、茂名三市335个贫困村、6.66万贫困户、贫困人口30万人,累计筹集帮扶资金24.62亿元,平均每村735.12万元,投入帮扶资金24.49亿元,其中到户资金6.35亿元,到村资金18.15亿元。经帮扶,受援地产业发展势头迅猛,龙头企业带动238个,成立成规模的专业合作社等经济组织590个,发展经济项目2160个,产业发展带动农户4.694万户,贫困户人均收入达8809.62元,增长410%,贫困村集体经济平均收入达15.9万元,增长近24倍。第二轮(2013—2015年)承担对口帮扶梅州、湛江、清远(连州市)265个贫困村,涉及184421户共865202人,其中贫困户34702户共143137人。累计筹集和投入帮扶资金22.94亿元,村均筹集资金856.66万元,发展经济项目1095个,实现村均集体经济收入14.95万元,较2012年增长约25倍,贫困户年人均收入9888元,较2012年增长约2.5倍。

  在做好全省对口扶贫开发和援疆、援藏、援贵等对口支援工作的同时,我市高度重视自身的扶贫工作。2011年以来,连续实施了以北部山区为重点的两轮扶贫工作,补齐发展短板,加快实现我市率先全面建设小康社会。目标是到今年底,全部实现被帮扶的有劳动能力的相对贫困户家庭人均可支配收入达到1万元以上,被帮扶的相对贫困村集体经济收入达到30万元以上。

  经过多年、数轮扶贫开发,帮扶对象的经济发展明显加快,群众生产生活条件大幅改善,村容村貌明显改观,公共服务及设施明显增加,基层组建设明显加强,群众对扶贫工作普遍感到满意。但应清楚意识到,我市整体扶贫开发工作虽取得了显著成效,却还存在一些亟待注意和解决的问题。特别是经过前几轮的扶贫开发,难度低、容易干的工作已基本完成,新一轮精准扶贫工作进的是深水区,啃的是硬骨头,打的是攻坚战,任务更重、难度更大,更要把握精准、坚持精准,实现精准识别、精准扶持、精准发力。

  一是扶贫政策供给和配套问题。贫困地区发展滞后,除受自然、文化等客观条件影响,政策创新迟缓、机制不配套也是制约发展的重要因素,表现为土地流转、生产经营、就业指导、市场机制、公共服务等政策机制建设的创新性、时效性、导向性不足。

  二是产业规划和特色发展问题。部分地区推进产业扶贫的规划性、科学性比较模糊,往往定位不准,不具备可持续性;特色化、高端化、专业化产业经营滞后,缺少科技型的农业基地、专业合作社和龙头企业。

  三是扶贫资源的统筹和整合问题。过往部分单位和地区的扶贫工作带有运动式、突击式成份,短期效应显著,但返贫机率高;扶贫任务指令分配,各单位也是依托各自资源,各显其能,缺乏资金、项目、人员和方式的横向交流和统筹整合;扶贫资金受来源渠道、使用原则的限定,未能建立统筹调度的平台。

  四是社会力量动员和参与问题。市场在扶贫过程中的资源调配作用未能发挥,政府通过市场购买服务,引导资金、人员、科技等力量进入扶贫领域的机制还没建立;民营企业、慈善组织等社会力量受制于扶持、优惠等条件不健全,扶贫的主动性、参与性不强,专业化、职业化的社会扶贫力量和组织还未建立形成。

  五是文化教育和贫困心理问题。贫困地区普遍文化教育落后,新知识新技术的普及推广难,职业技术培训不足,劳动力致富技能匮乏。加之小农经济导致视野狭窄,缺乏现代市场观念和竞争意识,主观动力弱,“等靠要”思想较重,部分贫困人员更甘于“守贫”,视贫困为资源,而自上而下,任务式、包办式的扶贫一定程度上也助长了此风气。

  六是公共服务和供给机制问题。贫困地区交通、文化、娱乐、医疗、卫生、教育等公共设施建设已取得较大改善,但公共服务人员数量欠缺、素质较低,服务质量水平落后,公共服务建设及管理模式陈旧,公共服务的有效供给不足,社会资本、市场机制未能有效进入农村公共服务领域。

  七是扶贫开发考核和问责问题。帮扶单位与被帮扶镇(乡)村作为扶贫开发的共同主体,也是共同责任人,但现在两者的职责和作用不是特别清晰,少数地区出现帮扶者热而被帮扶者冷的局面;扶贫考核机制不健全,缺乏对被帮扶镇(乡)村的监督问责,被帮扶镇(乡)村的压力不强。

  二、我市实施精准扶贫工作的思考与建议

  (一)探索政策创新,完善贫困治理体系

  1.加强扶贫研究分析工作。市(区)各帮扶单位要整合资源,协同各扶贫对象村系统开展致贫问题、发展问题和深层次原因研究,并以此为基础提出一揽子靶向性的扶贫工作措施,真正做到针对不同贫困区域发展环境和条件、不同贫困农户状况,实施精确识别、精确帮扶、精确管理,从而达到帮扶脱贫致富目的。

  2.健全市场治理运作政策。出台升级版土地流转、集约经营、股份合作、招标投标、集资融资等政策,促进政府行业部门、企事业单位、社会组织及个人的扶贫投入,拓宽“政府引导、多元主体、市场运作、群众参与”的扶贫路径。

  3.健全就业治理助推政策。实施公共就业服务重点援助本市残疾人、初中文化以下农民、大龄失业人员就业等措施,出台鼓励低保人员就业的奖励政策,拓宽“劳动光荣、创造伟大、劳动致富”的扶贫路径。

  4.健全产业治理带动政策。出台产业指引、财政扶持、落实税费优惠、土地流转、鼓励跨界跨区域配置资源、支助农民工返乡创业等规定,同时对参与扶贫的龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织给予政策和资金方面的倾斜,拓宽产业扶贫路径。

  (二)实施土地流转新政,坚实扶贫开发基础

  5.以农村土地确权为契机,推动农地流转,增强农民土地财产权益。在坚持农村土地集体所有和保障农户土地承包权的前提下,鼓励、引导、规范农村土地经营权有序流转,推动农地适度规模经营。全面推进农村土地确权工作,并同步完善农村集体产权交易市场建设,在积极争取试点农村“两权”抵押同时,不断降低农村资源的资本化门槛和交易的制度性成本。通过探索,为贫困地区农业生产要素向农业龙头企业、种养大户、农民专业合作社、家庭农场和农业园区集约发展开启“绿灯”。

  6.健全农村农业用地和建设用地使用权有偿有期限流转政策。依据土地有偿使用原则,按照“土地确权、两权(所有权和使用权)分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针,构建农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的新格局,促使农业用地在土地承包期限内通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权,促使宅基地等建设用地通过土地使用权的合作、入股、联营、置换、租赁等方式进行流转。

  (三)建设美丽乡村,持续深入展开扶贫

  7.强化规划对精准扶贫的引领作用。站在全域经济发展的高度,督促市(区)有关部门协同各行政村尤其是北部山区各村,着眼于“突出破解民生难题,突出保护生态环境,突出传承风土人情”尽快修编完善建设总体规划,统筹并确保精准扶贫能够系统持久地推进。

  8.精心谋划推进特色小镇建设。制定出台专项扶持政策,围绕“产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美”的总体要求,坚持政府主导、企业主体、市场运作的模式,打造“宜居、宜业、宜游”的发展空间,创造有利于“造血式”扶贫的大环境,以区域整体发展水平提升带动贫困村、贫困人口脱贫,以特色小镇建设提升统筹城乡水平。

  9.加大财政支持扶贫的力度。制定我市生态补偿条例,规定对从化、增城、白云等生态功能持续供给区域,提供经济和非经济形式的回报和弥补,提高财政专项转移支付额度,探索区域间横向生态补偿创新机制。加强统筹协调和统一,整合中央、省、市有关部门的扶贫政策资源,整合全市对口扶贫单位的扶贫资源,整合市场和民间引进的扶贫资源,做到有的放矢、对症供给、资金到位。

  (四)推进农业产业化,构建良性扶贫机制

  10.实施科技兴农战略。以政府购买扶贫服务、帮扶单位出资委托、科技基金风投等方式,支持大学生“农创客”、“青年星火带头人”、“农业专家+农业企业+农户”等载体,在帮扶村把特色农产品产业兴出来,继而带动当地组建各种专业合作组织,吸引一批同类龙头企业,把品牌做成名牌、把产业做成产业链。培养新型职业农民,加快构建新型现代化农业经营体系。建立开放共享、自主可控的安全农产品流通平台,集智慧物流园、创新产业集聚中心和金融服务平台为一体,推动农产品贸易加工向定制服务、体验式服务等方向升级。

  11.实施特色农业产业强农战略。在北部山区大力探索种植猕猴桃、百香果、蓝莓、葡萄等高价值水果,种植石斛、中药材、高山蔬菜,并辅之以深加工增加附加值,以引进竹木手工业为契机,大力发展家庭手工业生产,积极推进“一镇一品、一村一业、一户一法”,打造区域扶贫产业联合体。

  12.实施全域旅游富农战略。推动休闲农业与乡村旅游融合发展,培育城郊游、乡村游、扶贫游、公益游、现代农业游精品品牌和线路,支持“农业公园”等政策平台、“社区支持农业”等市场模式率先惠及贫困地区。以“旅游+”,加大旅游与农业、林业、工业、商贸、金融、文化、体育、医药等产业的融合力度,形成综合新产能;以“旅游+”,加出新的全域旅游生活形态,形成乡村、农园、水利、手工业、林业、文化、商务、研学、医疗、养老、健康健身、休闲度假等模式,形成经济新业态。

  13.实施光伏发电助农战略。以扶贫资金+贫困户贷款或+企业垫付、+地方财政配套、+投资公司垫付等模式,在集体所有的建筑设施、贫困户房屋兴建光伏电站,确保贫困户获得长期稳定的发电收益;对具备光伏发电条件的荒山、荒坡、荒滩、荒地,加快用地手续办理,大力推广农光种植和鱼光养殖。

  (五)完善异地产业扶贫政策,提高精准实效

  14.协同编制贫困地区发展规划。突出扶贫顶层设计,发挥规划引领作用,与贫困地区协同编制“一体化”的发展规划,加强与对口帮扶区域各项规划对接,实现扶贫开发与广州建设国家重要的中心城市和网络型枢纽城市的有机结合,与广州落实国家“一带一路”的战略举措的有机结合,将对口帮扶地区发展融入到广州经济、社会、文化的持续发展进程。

  15.发展特色产业实现合作双赢。有效利用资源禀赋和产业基础,发展贫困地区特色产业,突出带动性、示范性产业项目落户;支持资源整合和产业链承接转移,推动产业差异化、梯级化发展,开展多层次、全方位的产业分工与合作,实现优势互补、合作双赢、协同发展,让广州乃至全国全球方方面面的资源更好的服务于扶贫开发。

  16.大力打造定向市场推介平台。依托广州“三中心一体系”建设,发挥市场经济活跃优势,对接贫困地区特色产品,打造集流通、仓储、交易、监管及金融服务于一体,融合线上线下、现货期货交易的定向推介平台,具备价格指数、展览推广、信息咨询、创意策划等多种功能。有效促进产品个性化、标准化、品牌化发展,形成特色产业链条,引导和带动贫困地区发展特色经济。

  (六)协同各方参与,强化扶贫力度

  17.创建一体化的精准扶贫机制。打破目前“对口帮扶、结对共建、单位包干、各自发挥”的运行格局,探索由市负责扶贫工作的领导单位直接统筹协调各参与单位的人力、物力、财力,统一按照各扶贫点不同的需求配置相应的人力、物力、财力资源,确保扶贫进度和任务的圆满完成,防止部分参与单位受制于资源短缺而无法保证扶贫的质量。

  18.打造产业扶贫与社会扶贫对接共生的新格局。探索实施“产业规划到户、到生产合作社”工程,制定“农户(生产合作社)产业发展三年规划”,围绕“送资金、送种苗、送科技、送技能、送信心”等,畅通社会力量参与产业帮扶的渠道,发挥扶贫开发和慈善公益类社会组织的枢纽作用,积极引导社会力量参与扶贫产业开发,形成产业扶贫到户、社会扶贫到村的新模式,增强贫困地区和贫困群体的“造血”功能。

  19.加大金融支持扶贫开发的力度。认真贯彻《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》,探索开展土地经营权抵押、宅基地房屋抵押、农机具抵押、林权抵押、应收账款质押等信贷业务,探索开展农村农民兴建光伏电站、光伏大棚设施抵押贷款,探索向基于农村土地承包经营权形成的股份合作社发放产业链贷款,不断完善扶贫开发金融服务链,推动“政银保”等金融支农项目资金优先投向贫困地区。

  (七)创新参与方式,打造精准扶贫品牌

  20.创新农村公共基础设施建设和管理模式。确立政府无偿建设农村公共基础设施的理念,把财政支出重点从城区转向农村;从“三农”最现实最迫切需要解决的问题入手,分步实施,梯次推进提高农业综合生产能力、改善农村生产生活条件、加快农村社会事业发展的公共基础设施;引入市场机制,应用PPP模式,积极引进民间资本参与农村公共基础建设和运营;完善管护体制,变“集体所有、集体管理”为“政府、集体及民间力量共同所有、共同管护”,健全管护经费保障机制,建立政府、公私合作、民营、农村合作社组合的多头管护体制。

  21.创新农村公共服务供给机制。按照“学有优教、病有良医、老有颐养”的思路,改革镇村教师管理模式,实行“区管校聘”和“乡村从教补贴”制度,推动优质教育资源加速向贫困地区均衡配置,继续大幅提高贫困地区从教教师的生活补助标准;打造城乡学校结对共建、互通互助运行机制,全面提升北部山区及农村地区校长、教师的综合素质和能力。实施紧密型镇村一体化管理和“乡村从医(护)补贴”制度,加强镇村医护队伍与全科医护队伍的衔接,完善区、镇、村三级医疗卫生服务网络。参照城区标准,构建以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为辅助的农村养老服务体系。

  22.创新职业人才培养机制。待《广东省职业教育条例(草案)》颁布后,我市出台相应的实施意见,以行业需求与职业岗位能力为导向,确定课程设置、师资力量、培训模式、认定条件与认定程序、扶持奖励办法,促使产教深度融合,推动职业教育全面发展;建立跨部门职教管理机制,同时依托行业建立非政府性、非盈利性的“行业技能委员会(指导中心)”,调动产业和行业管理部门发展职业教育的积极性;实行职前职业教育半工半读和支助就读制,鼓励支持适龄农村青少年、残疾人士通过受教成为新型职业人才。

  (八)发力文化扶贫,引领贫困人口坚定脱贫信心

  23.“多驾齐驱”开展文化扶贫。树立“扶贫先扶智,物质精神一并扶”的理念,实施非遗传承助力扶贫,以全市传统手工艺、戏曲、美术等非遗资源为载体,扶持贫困地区挖掘保护和开发利用好红色、民族、民间文化资源;实施文化产业推动扶贫,出台振兴传统手工业计划,培育万千心灵手巧的民间匠人,促进“互联网+传统工艺”深度融合,大力发展“非遗衍生品文化电商”。

  24.畅通优质文化落镇(街)进村的渠道。推动文化系统把行业扶贫纳入发展规划,实施文化惠民下沉扶贫,组织市和区专业文艺院团定期“送戏入镇入村”,并纳入政府购买服务,确保每条贫困村每年不少于一场文艺演出;实施文化人才下挂扶贫,通过选派市、区文化工作者到贫困村挂职,协同当地培养文艺骨干、打造一支文化队伍;实施“乡村讲堂”教育扶贫,组织各人民团体和有关社会组织定期送政治、经济、科技、科普、职教、医疗、法律、道德、心理等讲座入村,营造农村教化社会氛围。

  25.高标准建立健全农村文化体系。着眼于推动贫困地区公共文化服务跨越式发展,探索打造市、区、镇(街)、村公共文化服务一体化运行机制;认真贯彻落实中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》、《国家基本公共文化服务指导标准》,促进城乡基本公共文化服务均等化,保障残疾人、农民工、农村留守妇女及未成年人等特殊群体享有基本公共文化服务;大力支持行政村、自然村、农户兴建文化大院,完善基本的文体设备、文体设施,支持购买图书音像资料、订阅报刊,组建文体队伍,开展文化活动;实现农家书屋全市行政村全覆盖,每个书屋设1名兼职管理员(政府每周购买不少于25个小时的服务),藏书至少1500册,并纳入以广州图书馆为龙头、各区图书馆为依托的全市公共图书馆服务体系,借助图书+互联网、+数字平台、+公益配送,开通“你看书,图书馆买单及服务”借阅模式,让广大村民第一时间能够读到自己喜爱的书。

  (九)激活社会参与,汇聚各方财力

  26.规范推进社会扶贫参与。制定贯彻《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》的实施办法,细化落实扶贫捐赠税前扣除、税收减免的政策,明确各类市场主体到帮扶村投资兴业、带动就业增收的相关支持政策;细化扶贫社会组织注册的门槛标准,明确简化登记之程序,明确符合条件之社会组织享受公益性捐赠税前扣除的资格要求;细化符合信贷条件之扶贫企业享受信贷支持和财政贴息支持的标准,明确创设扶贫公益基金的条件与程序。

  27.建立扶贫激励机制。以市委市政府名义每两年组织一次社会扶贫表彰,以项目冠名等措施褒扬贡献突出的企业、社会组织和各界人士。完善考核评估制度,考核帮扶主体和客体,同时注重实质成效的考核、减少数字游戏的考核;建立第三方评估监测机构,打造科学、透明、客观的评价体系,发挥验证和监督作用,防止出现数字脱贫、虚假脱贫。

  28.做好扶贫善后工作。在推进新一轮扶贫的同时,要抓好上一轮扶贫的善后工作,盘活各类沉淀资金,对已建、在建及待建项目要做好后续跟踪管理。如从化吕田镇住院楼、良口镇碧水新村综合门诊部、温泉镇卫生院业务楼等停工项目要及时移交后续工程,多方筹集、调拨资金恢复施工,避免出现烂尾问题。


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