研究成果

人民政协民主监督的制度安排

人民政协民主监督的制度安排

日期:2013-01-09     

市地方志办公室 王林生

 

  摘 要:民主监督实质是人民监督。人民政协作为凝聚社会各种力量的政治组织,可以代表人民对政府进行监督,人民政协要履行好民主监督的职能,需要法律上的授权、工作机制的健全以及构建公民参与下的监督平台。

  关键词:民主监督 组织行为 工作机制

 

  民主监督是人民政协三项职能之一。人民政协民主监督是通过人民政协的组织行为所产生的政治层次高民意广的监督形式。[①]这种监督形式有鲜明的政治性、组织性和人民性。深化认识民主监督的实质和作用,明确民主监督的对象和重点,安排民主监督的具体制度,对于健全和完善我国政治体制、维护公民合法权益、促进经济社会可持续发展,有着特别重要的意义。

 

  一、民主监督的进展与问题

 

  进入新世纪以来,人民政协民主监督的渠道不断得到拓展,内容不断丰富,质量有所提升。主要方式有如下几种:一是通过政协提案、视察、检查、监督政府工作,解决了一批又一批事关经济社会发展、城市建设、民生等问题;二是通过从民主党派中选拔政风、行风督察员,参与“纠风”工作,督导政府官员廉政勤政;三是通过新闻媒体组织政协委员就社会热点问题评议政府工作,促进有关“民生”问题的解决。应该说,政协的民主监督在促进政府转变作风、提高效率、落实重点工作方面产生了积极作用。但是,目前政协的民主监督尚处在探索阶段,其监督对象、监督重点、监督方式、监督制度仍有待研究。目前存在的突出问题是:(1)民主监督的对象模糊。民主监督,究竟是监督中国共产党的地方组织,还是监督地方人民政府,尚未明确。从政治体制看,我国实行的是中国共产党领导的多党合作制度,所有重大政治决策都是民主协商的结果,不存在“多党”对“一党”监督问题。倒是对政府监督长期缺位,至今没有一个政治组织可以对政府实行民主监督。二是监督重点不突出。民主监督,究竟是全面监督政府的各项工作,还是有选择的监督政府重点工作,也没有弄清楚。从现代政府的职能看,政府主要职能为宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务,政协民主监督不可能面面俱到、事无巨细,而是充分利用好现有的政治资源,有选择地组织人民群众开展民主监督工作。三是民主监督的制度安排不具体。民主监督,究竟是一个组织对另一个组织的监督,还是仅限于工作上的监督?在制度上也缺乏具体安排。从政协民主监督的情况看,目前政协的民主监督仍停留在提案、视察、检查等工作上,没有上升到政协组织行为,因此,政协民主监督缺乏相应的能力,监督很难到位。要改变这种状况,就要将政协民主监督上升为组织行为,通过制度安排,解决民主监督合法性和实效性问题。四是民主监督的渠道狭窄。民主监督,究竟是依靠政协委员、民主党派,还是依靠人民群众?这个问题在理论和实践中尚未解决。因此,民主监督还缺乏人民性和广泛性的基础。需要探讨的是,如何把政协委员、民主党派与人民群众有机结合起来,形成强大的民主监督力量,这个问题是民主监督无法回避的。

 

  二、民主监督的实质与作用

 

  民主监督的实质是人民监督。为什么?因为在我国人民有当家作主的权利,人民不仅有权参与国家政治,而且有权监督国家政治。当然,人民行使自己的权利时,不是分散的、无序的,而是通过一定的制度安排实现自己的权利。

 

  按政治学说,政治领域的权力分为“政治权”和“政府权”,政治权指涉这个国家属于谁的问题,“政府权”指涉政府处理公务的问题。现在大多数国家政治权属于人民,也就是国家是人民的。可是不可能每个人民都来管理国家,于是人民赋予政府行政、立法、司法三项政府权,也因此需要有一个机关由人民自己组成对治权予以节制,让政府向它负责。[②]

 

  委托代理理论证明,委托人可以授权代理人行使自己的权利。然而,由于委托人与代理人之间存在着信息不对称问题,代理人往往利用信息的优势,容易产生道德风险和逆向选择等问题,因而损害了委托人的利益。而委托人因为缺乏代理人的信息,不了解代理人的真实意图,使监督乏力,导致代理人(或内部人)控制。[③]因此,委托人为了维护自己的利益,又授权第三方去监督代理人的行为。这种制度安排,证明第三方的监督是十分必要的。

 

  在我国政治制度设计中,作为委托人的人民,将自己的权利委托给政府,政府作为人民的代理人,负责行使人民的权力,同时接受人民的监督。看起来这种制度设计也符合委托代理理论模型。但实际上并非如此。从理论上讲,人民有权监督政府,但人民通过什么方式去监督政府,显然还缺乏具体有效的制度安排。也许有人会说,我们对政府有法律监督、舆论监督、社会监督,难道这些还不能代表人民监督吗?笔者认为,这些监督虽然是整个监督体系中的重要组成部分,但它们不能代替民主监督,民主监督实际上是委托人对代理人的一种监督。这种监督既不是内部监督,也不是法律上舆论上的监督,而是通过某种组织行使人民权力的一种监督。也就是说,只有通过第三方组织对代理人进行监督,才是真正意义上的监督。在中国政治格局中,谁能担当这种角色呢?笔者认为,有资格担当如此重任的唯有人民政协,人民可以委托政协作为第三方组织监督政府。舍此,在中国政治舞台上没有其他组织具有这种资格。

 

  通过人民政协实现人民对政府的监督,是中国政治体制改革的一种必然选择。随着我国经济社会的快速发展,我国政治体制亟待加强和完善监督体系,而民主监督又是整个监督体系的核心。政协履行民主监督职能,具有天然的政治优势。我们知道,人民政协有着广泛的社会基础,是在中国共产党领导下各种政治力量的联合体。它可以聚集民意,反映社会诉求,协调和平衡各种利益关系,代表人民对政府行使监督的权力。这样就会在政府之外构建一个民主监督体系,对政府形成一定的“政治压力”,能够在体制上解决“同体监督”的问题,从而更好地发挥人民政协的作用,进一步健全和完善我国政治体制。

 

  三、民主监督的对象与重点

 

  把人民政府作为人民政协监督的对象,是由我国基本政治制度决定的。我国实行的是“议行”合一的政治体制,决策、执行、监督的权力不是相互对立的,而是集中在统一的政治框架内。政府拥有相对集中的决策与执行的权力,而且政府在行使这种权力时又相对缺乏刚性约束,这正是我国政治体制不够完善的地方。为了加强对政府的监督,必须有一个政治组织行使对政府监督的权力,人民政协在现有的政治框架中具有这样的功能,它虽然是一个政治协商组织,但同时又是一个民主监督的组织。我国所有重大政治决策都是民主协商的结果,它集中体现了人民的意志,这一点是无可置疑的。问题是,谁来监督政治决策的实施?事实证明,没有一个强大的组织监督,任何政治决策的实现就难以保证。人民政协作为政治协商和民主监督的组织,在公民社会具有代表性和广泛性,一方面,它代表人民参与政治决策,熟悉情况、掌握信息,另一方面它又代表人民实行民主监督,更有利于促进政治决策的落实。所以,让人民政协监督政府是顺理成章的事,政治上不会有任何疑问。

 

  另外,政府也迫切需要接受人民监督,这也是由政府的性质决定的。政府是人民的代理人,它行使人民赋予的权力,为人民服务,因而人民有权监督它,而分散的单个的人民是无法监督政府行为的,要有效的监督政府行为,人民必须委托一个政治组织代表他们对政府进行监督。正是基于这种政治需求,人民既可以授权政府行使行政权,同时人民也可以授权人民政协行使监督权。人民政协接受人民委托监督政府,也是我国民主政治发展的需要。

 

  人民政协履行民主监督职能,实际上是人民政协代表人民对政府进行监督的一种组织行为。其主要功能在于促进政府及其工作人员依法行政、廉洁从政、务实勤政,保证重大政治决策得到落实。目前人民政协的民主监督是以批评建议为主要形式的。而提案、视察、工作检查、反映社情民意等政协经常性工作,也都有批评建议的功能,但人民政协在民主监督中只有批评建议是不够的,还应增加督导、纠错、整改的功能,使政协的民主监督具有刚性约束力,促进党和政府各项方针政策的贯彻落实,促进国家法律法规的执行,促进国家机关及其工作人员的工作。[④]

 

  尽管政府工作涉及面广,遇到社会热点难点问题多,但人民政协的民主监督也不能面面俱到,事无巨细,应把有限的政治资源使用到重点工作上。当前尤其要注意选择人民群众最关心、最直接的公共利益问题,加强民主监督。诸如政府职能的履行、重大决策的实施、财政预算的执行、民生状况的改善等,都应作为人民政协监督的重点,并且围绕这些重点,组织视察、检查、督导,将监督的结果及时向社会公开,争取人民群众的理解和支持。

 

  四、民主监督的机制与平台

 

  民主监督作为我国政治体制的一项重要制度,必须充实它的制度内涵,增强其操作性。在制度安排上,应着重从法律上、机制上、方式上解决民主监督难以到位的问题,提升民主监督的质量和效果。具体建议有:

 

  一是从法律上赋予人民政协民主监督的能力。尽管民主监督成为人民政协的主要职能,但由于缺乏相应的权力,致使民主监督容易流入形式。要使民主监督成为人民政协的组织行为,必须赋予其相应的能力,使其行为有合法性。现在中央对政协的确很重视,但是这么重要的资源、这么重要的一个制度却没有正式的法律授权。我们讲依法治国,凡事都得有个法律,人大有组织法、政府有组织法、工会有工会法,连村委会也有组织法,但政协却没有组织法。[⑤]这意味着政府有关部门对政协的批评建议可以理会,也可以不理会。为了增强政协民主监督的刚性约束力,近期可以通过国家立法给政协授权,或者通过制定《人民政协组织法》,赋予政协对政府民主监督的权力。

 

  二是从制度上确立人民政协民主监督的工作机制。正确处理监督者与被监督者的关系,除了给监督者授权之外,还要在监督者与被监督者之间建立良性的互动机制。目前政协与政府的沟通显然缺乏这种机制,这是造成政协批评与建议难以落实的重要原因。因此,健全有效的工作机制是确保民主监督取得实效的重要条件。健全工作机制,要着眼于民主监督的重点和人民政协的组织功能。首先要建立政协与政府的工作协商机制,就重要问题的监督形成共识;其次要建立重要工作跟踪、督导、促进机制,推动人民群众关心的热点难点问题的解决;第三,建立公共信息共享机制,增强政府与政协工作信息的透明度,通过健全工作机制,使政协民主监督形成机制化、常态化。

 

  三是构建公民有序参与民主监督的平台。人民群众是民主监督的主要力量,人民政协要充分发动群众、组织群众、依靠群众,大力开展民主监督工作。其组织方式,可以通过各民主党派、各界别委员广泛联系人民群众,从人民群众那里收集整理民意,将分散的有代表性的个人意见集中为人民政协的组织意见,通过正常的工作机制,向人民政府提出,促其改进工作;同时人民政协也可以利用网络平台与公民互动,对政府实行在线监督。总之,向社会提供民主监督的平台,可以使政协更好地代表人民对政府监督。

 

  五、结语

 

  民主监督实质是人民监督,人民既可以授权政府行使行政权,也可以授权人民政协行使对政府的监督权。人民政协把政府作为自己的监督对象,既符合我国的政治现实,又可以发挥人民政协的政治优势,在现有的政治框架中,还可以弥补政治体制的“缺陷”,有利于发展我国民主政治,实现真正意义上的人民当家作主。

 

  参考文献:    

  [①]孙忠焕.浅谈人民政协协商民主的“四个性”.中国人民政协理论研究会会刊.2011年第一期.

  [②]凌友诗.人民政治协商会议制度的政治合理性与其恒久价值.中国人民政协理论研究会会刊.2011年第一期.

  [③]王林生.中国地方政府决策研究.华南理工大学出版社.2005年1月

  [④]浦兴祖.扩大有序政治参与和拓宽政协制度渠道.中国人民政协理论研究会会刊.2011年第一期.

  [⑤]俞可平.我国的民主政治与人民政协.中国人民政协理论研究会会刊.2010年第四期.


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