研究成果

小议广州政协立法协商工作

小议广州政协立法协商工作

日期:2014-03-24     

  地方立法是中国特色社会主义立法体制中的重要组成部分,是实现依法治国基本方略的一条重要路径。人民政协(及地方人大、地方政府)能否建立科学有效的立法协商机制,实现参与地方立法协商的制度化、规范化和程序化,进而提高地方立法的质量,是一个有待解决的现实问题。笔者拟从实现协商民主和保障地方立法的民主化和科学化角度,小议广州政协立法协商工作。

 

  一、广州市地方立法政治协商机制的相关法理分析

 

  (一)立法协商是协商民主的重要内容

 

  协商民主包括广义和狭义两层含义。从广义来看,协商民主在我国政治生活中的体现是多方面的,凡是关系到国家政治、经济、文化、社会建设的重大事项,在决策过程中均需要进行民主协商。从狭义上来看,协商民主是指我国的多党合作和政治协商制度,是一种制度化的民主机制。

 

  《中共广州市委政治协商规程》第五条规定,“拟提请市人民代表大会和常务委员会审议的重要地方性法规(草案)和拟出台的市政府重要规章”是市委同市各民主党派政治协商的主要内容之一。

 

  政协组织参与地方立法既是在新形势下加强政治协商制度的具体要求,也是协商民主的其中一项基本内容。地方立法工作涉及社会各个层面的相互关系,不同利益主体在一些问题上会存在不同的意见。立法部门在立法过程中倾听社会各阶层的利益诉求,妥善处理好存在的矛盾,是提高地方立法质量的重要方法。政协组织是我国最广泛的爱国统一战线组织,作为协商机构,其委员是由各党派、团体和各族各界代表人士通过协商产生,以界别代表的身份进行活动,它体现了人们在思维观念、价值取向、利益诉求上的界别区分。因此,政协组织在地方立法过程中,对有关地方法规草案进行论证、协商,发表意见和建议,是履行政治协商、参政议政职能的重要内容,有利于实现科学立法和民主立法。

 

  (二)相关法律法规依据

 

  《中华人民共和国立法法》第二章第三十四条中规定,“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构,应当听取各方面的意见”。

 

  《广州市地方性法规制定办法》第三十四条规定,“列入常务委员会会议议程的地方性法规案,法制委员会、有关的委员会应当听取各方面的意见”。

 

  《广州市人民政府规章制定办法》第十七条规定,“市政府法制机构对报送的规章送审稿,应当按规定组织论证、协调和修改”;《广州市规章制定公众参与办法》第十六条规定,“规章起草部门应当通过座谈会、论证会征求公众意见,也可以根据拟制定规章影响的范围、受影响的类别、影响程度等情况,通过问卷调查、开放式听取意见、听证会等方式广泛征求公众意见”。

 

  在实践中,人民政协作为统一战线组织,是收集对法律法规相关意见建议的重要途径。

 

  二、十一届以来广州政协开展立法协商工作的情况介绍

 

  十一届以来,我会就《广州市残疾人权益保障条例》、《广州市养犬管理条例》等66件地方法规、规章组织政协委员、法制顾问进行协商,共提出了428条意见建议。市人大法工委、市政府法制办等地方立法部门对市政协组织委员、顾问就重要地方法规、规章进行立法协商给予了高度评价,认为市政协委员、法制顾问联系广泛,知识渊博,所提意见建议贴近各界别和基层群众呼声,有效地提高了广州地方立法工作民主化、科学化水平,缓解了法规、规章制定不完善而导致执行困难的问题。

 

  我会开展立法协商工作主要有如下经验:

 

  一是借用外脑,不断充实政协立法协商工作力量。在市政协本届614名委员中,只有8名来自公检法、律师、高校法学教师的委员,和日益繁重的政协立法协商工作不相适应。市政协领导对此问题十分重视。为弥补政协法律专才不足的缺陷,提高市政协的政治协商、民主监督、参政议政水平,我会于2010年9月、2012年4月分别聘请了两批市政协法制工作顾问。这些顾问都是长年从事法学研究、法律实务的大行家,具有深厚的法律理论功底和丰富的法律实践经验,且熟悉广州市的实际情况,极大地充实了市政协立法协商工作力量。此外,我会于2013年制定了《市政协法制工作顾问服务管理办法》,规范了顾问聘请、履职保障等方面的制度。顾问们积极参加各类调研视察、立法协商活动,为政协委员履职提供了高水平的法律意见建议,为我市政治协商工作、特别是立法协商工作作出了突出贡献。

 

  二是有的放矢,努力形成政协立法协商工作合力。政协立法协商工作不但涉及到立法理念和立法技术问题,更涉及到各行各业的专业知识问题。因此,除了熟悉法律知识的委员、顾问,立法协商还需要熟悉法规、规章涉及专业领域的对口委员参与。政协联系广泛,参加各专门委员会的委员基本涵盖的各行各业的专家和杰出代表。为此,我会社会法制民族宗教委员会积极与办公厅、各专委会以及市各民主党派开展联动,就每件法规、规章挑选对口领域的专家委员参与协商,使立法协商做到有的放矢,委员的意见建议的针对性、专业性得到了显著提高。

 

  三是注重实效,不断完善政协立法协商反馈机制。为了贯彻落实《中共广州市委政治协商规程(试行)》精神,提高政协立法协商工作实效,我会积极与市人大法工委、市政府法制办等地方立法部门沟通,及时掌握全市年度立法工作规划并通报委员、顾问。此外,我会社会法制民族宗教委员会与地方立法部门注意做好委员、顾问意见建议整理归纳工作,将重点法规协商活动意见建议情况书面反馈委员,此举得到了广大委员、顾问们的好评。

 

  尽管我会立法协商工作取得了一定成绩,但仍与市委的要求有着不少差距。当前,我市政协立法协商工作主要存在以下问题:一是立法协商外部协调机制有待完善,相关程序需要进一步明确,成果采纳反馈情况不够理想;二是我会立法协商工作没有形成规范性制度文件,不利于形成由办公厅统筹协调、社法委组织运作、各专委会共同参与的政协立法协商工作格局;三是本届市政协没有设置法律界别,不利法律实务工作者和法律理论研究者参与我市地方立法工作。

 

  三、关于加强我市政协立法协商工作的若干建议

 

  1.推动制定《广州市地方立法协商工作规定》,完善立法协商外部协调机制。建议由我会社会法制民族宗教委员会牵头,与市人大法工委、市政府法制办等地方立法部门进行协商,共同制定规范性文件,明确立法协商内容、协商形式、协商工作分工、参加协商人员范围、协商意见送达、采纳情况反馈等方面的内容,夯实我市立法协商工作的制度基础。

 

  2.制定《广州市政协立法协商工作流程》,理顺立法协商内部工作机制。

 

  当前,我会开展立法协商工作主要有以下两种流程:1、市政府法制办发函征求意见——我会办公厅秘书处办文——社法委以及专业对口的专委会分别征求委员会意见——办公厅秘书处汇总并回复;2、市人大法制工委发函征求意见——社法委收文并上报办公厅——办公厅秘书处办文——社法委以及专业对口的专委会分别征求意见(或组织委员参加协商座谈会)——社法委汇总并回复——市人大法制工委反馈意见采纳情况。

 

  办公厅秘书处工作任务繁重,缺少法律人才,不利提炼综合相关法律意见以及跟踪意见采纳情况;社会法制民族宗教委员会与我市立法机关工作联系紧密,委员队伍中法律人才较多,却没有协调专业对口专委会的权限。笔者建议由我会办公厅、社会法制民族宗教委员会牵头,研究出台内部规范性文件,由办公厅授予社会法制民族宗教委员会在立法协商工作中协调其他专委会的权限,改进工作流程,进一步提高联动协作效率。

 

  3.探索参与地方立法调研的工作机制,破解“部门立法”难题。在地方立法实践中,从立法规划的制定到立法草案的提出,基本上是由政府及其各职能部门主导,整个立法过程缺少与社会各界别各阶层人士的沟通,难以承载地方立法分配正义的功能。因此,建议我会探索参与地方立法调研的工作机制。根据地方立法规划,建立政协专门委员会开展相关专题调研工作机制,也可考虑建立与立法部门的联合调研机制。通过参与立法调研,提出法律法规草案,可以充分发挥政协的界别优势,减少立法部门化、部门利益化等负面因素影响,同时积极在法律法规草案制定过程中吸收政协调研成果,实现地方立法质量的提高。

 

  4.积极参与地方立法后协商评估,提升地方法律法规的实施效果。目前,我会开展立法协商工作,着力点主要在立法前和立法中,对地方法规规章施行后的协商关注不足。因此,笔者建议,我会应当更积极开展地方后协商评估,针对广受社会关注的重要地方法规规章组织委员开展“回头看”活动,并将评估情况反馈至立法部门,推动对不适应经济、社会发展实际的法律法规进行清理、修改。

 

  5.探索邀请我市各民主党派参与立法协商工作,增强立法协商工作力量。我市各民主党派人才荟萃,智力密集,法律人才众多,如果能充分发动其参与立法协商工作,对增强立法协商工作力量,提高协商水平大有裨益。本届市政协没有设置法律界别,委员中法律人才偏少,在此现实背景下,建议我会在相关制度设计中应为我市各民主党派搭建平台,引导其有序参与立法协商工作,从而更好地凝聚共识,实现协商民主。

 

  6.开展专题培训,提高委员的法律知识水平。政协委员来自各行各业,尽管都是各自领域内的精英、行家,但是接触法律事务、尤其是立法工作的机会不多,知识储备不足。笔者建议,利用政协大讲堂和委员履职培训班等平台,定期邀请立法机关领导、高校学者和法律实务工作者为委员讲授相关理论知识、工作程序、法律用语、关注重点等课题,在委员中培育一批熟悉立法协商业务、精通本职领域知识的复合型人才,从而更好地在立法协商工作中发挥委员的主体作用。

 

  党的十八届三中全会提出政协组织要深入开展立法协商,相信在市委的正确领导下,我会将不断加强政协立法协商工作队伍建设,完善立法协商工作制度,争取为提升我市地方立法民主化、科学化水平,建设“法治广州”作出更大的贡献。(谢予健)  


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