代表民革广州市委员会

天河区科技园区管委会开发建设处副处长

张金华

　　内容摘要：屋顶绿化又称“空中花园”，是在屋顶、露台、天台或阳台上广植花木，铺植绿草，建造园林景观。屋顶绿化可带来多方面的好处，如能调节温度、吸附大气浮尘、减少屋顶径流、消减城市噪音等好处。我市《屋顶绿化技术规范》自2007年7月份开始实施，但到目前为止，广州屋顶绿化率仍只有0.5%左右，远不及北京、上海、深圳等城市，更不用谈国外的发达城市了。近年来，随着海绵城市建设的进一步推进，作为其组成部分之一的屋顶绿化建设又提上新的日程。为此，我市组织调研组，到市农园局、市规划局、市住建委（市海绵办）等部门进行了走访，并赴常德、镇江等地调研，借鉴北京、上海、深圳、南宁等地做法，针对我市屋顶绿化工作的问题，提出了完善我市屋顶绿化配套政策体系、促进空中海绵花城建设的建议。

　　屋顶绿化是一种不占用城市土地的特殊绿化形式，主要指以屋顶等建筑物外立面为依托的立体绿化。绿化了的屋顶具有调节温度、吸附大气浮尘、减少屋顶径流、消减城市噪音等功能，被誉为“空中花园”。单个屋顶绿化规模虽小、作用虽小，但城市建筑屋顶面积总和巨大，绿化起来的总量对城市环境的整体贡献巨大。

　　近年来，随着海绵城市建设工作的进一步推进，作为其组成部分之一的屋顶绿化工作也提上新的日程。屋顶绿化无需支付巨额征地拆迁补偿费用，成本对比地面绿化所需的征地拆迁费用大幅降低，能在一定程度上解决城市开发与绿地建设争地的矛盾，是拓宽城市绿化空间的空中“海绵体”。住建部2014年出台的《海绵城市建设技术指南》以及今年我省出台的《广东省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见》，均提出鼓励屋顶坡度较小的建筑可采用绿色屋顶；而伴随着近年来不断革新的屋顶种植技术、不断改良的植物品种、不断降低的维护成本，使得屋顶“绿起来”更加成为可能；同时，我市呼吁已久的屋顶绿化补贴方案即将出台，而在目前我市没有强制要求新建建筑物配建屋顶绿化规定的情况下，这项补贴能否奏效（据初步了解，南宁市去年5月出台的补贴一直无人申领）或是会引发一轮盲目建设浪潮仍是不确定。

　　基于以上情况，民革市委会社会与法制专委会和科教文卫体专委会组成联合调研小组，对市农园局、市规划局、市住建委（市海绵办）等相关行政管理部门进行了走访，并赴常德、镇江等地开展了调研（目前正在发函南宁市进一步了解该市补贴政策实施一年多来的效果），结合我市实际思考与探索，提出完善我市屋顶绿化配套政策体系、促进空中海绵花城建设的相关建议。

　　一、我市屋顶绿化工作现状与不足

　　（一）绿化现状

　　1.已建成屋顶绿化总量小

　　众所周知，国内第一个大型屋顶花园就是上世纪70年代在广州东方宾馆10层屋顶上建成的，但几十年来我市屋顶绿化推广得并不理想，进展缓慢且规模很小。据今年市发改委联合市林园局对各区的初步摸查汇总统计，我市现状屋顶绿化总量约69万平方米，绿化比例仅0.5%左右，远不及北京、上海、深圳等城市，距离我市“十三五”目标的250万平方米还需要大步努力。目前我市屋顶绿化的主力是政府办公楼宇及城中村，一些有条件绿化的办公楼、商业建筑等未实现屋顶绿化。

　　2.新建建筑物报建过程中极少提出配建屋顶绿化

　　根据我市公布的2016年度建设用地供应计划，今年全市计划供应建设用地面积达1730公顷（241宗），其中约386公顷的用地（占总计划供地土地的约20%）为办公、商业等公建项目，虽然有文件鼓励实施屋顶绿化，但由于目前没有出台强制要求配建屋顶绿化的相关规定，极少有开发单位在报建时明确配建屋顶绿化。根据国内外经验，在建筑物兴建阶段配建好屋顶绿化是周全设计、成本最低的做法，在建成后再考虑增设屋顶绿化可能面临结构承重限制、防渗改造以及资金投入等一系列问题，导致建设可行性和建设标准直线降低。随着市区内土地的不断供应，而建设单位在报建阶段未将配建屋顶绿化考虑在内，今后再要绿化更难更不可能。

　　（二）配套政策现状

　　1.缺少关于新建建筑物配建屋顶绿化的强制性规定

　　我市较早出台了一些列相关政策：1997年出台了《广州市城市绿化管理条例》，规定“新建大型公共建筑，在符合公共安全的要求下，应建造天台花园”；2002年下发了《关于进一步加强建筑物天台绿化美化工作的通知》；2012年出台的《广州市绿化条例》规定“办公楼、居民住宅楼、高架桥等建（构）筑物适合立体绿化的，各级人民政府应当采取措施鼓励进行绿化”。2014年市林园局与市国规委研究编制《关于推进广州市城市空间里推绿化的意见》，拟将新建建筑物配建屋顶绿化纳入强制要求，但最终市法制办审核后认为没有上位法依据，将其中“新建建筑中应同步进行配套立体绿化工程建设”等强制性措施均因无法律依据而修改为“宜同步进行配套立体绿化工程建设”的建议性表述。

　　目前市发改委、市林园局正在组织编制我市的屋顶绿化实施方案、补贴方案，预计明年初将出台，但仍然没有文件就新建建筑物配建屋顶绿化方面做出强制性规定。

　　2.现行技术规范落后

　　2007年7月起，由市园林科研所编制的《屋顶绿化技术规范》正式实施，其中对屋顶绿化设计、施工和管理等技术问题提出解决办法，要求新建建筑宜采用花园式屋顶绿化，而旧房屋屋顶绿化必须进行承重安全检测，并公布了90种适合屋顶绿化的常用植物；目前市发改委、市林园局正在组织编制我市的屋顶绿化验收规范、养护规范，预计明年初将出台。

　　通过对2007年技术规范的研读分析，可惜看到该规范在实施近十年后，在种植基质、推荐的植物品种、设计施工工艺等方面都落后于目前发展的技术条件，可操作性大幅降低，迫切需要更新。

　　3.缺少配套的指导与监管机制

　　伴随着市民生活水平的不断提高，对屋顶种植的兴趣越来越大，屋顶经常已是被顶层住户“占领”种菜栽花；与此同时，缺少专业指引和配套监管出现的因屋顶绿化设计或施工不当造成房屋渗水甚至屋顶坍塌个案，让部分市民对屋顶绿化的信心倍受打击，甚至宁愿放弃屋顶的种植。就在今年5月香港城市大学体育馆就发生了1200平方米新建屋顶绿化整体坍塌的事故，调查显示，坍塌原因就是设计过程中未考虑到绿化吸收雨水后荷载增加超过楼板承重。

　　屋顶绿化建设项目不大，但其建设涉及多种专业要求、多个行政主管部门，牵动众多分散的利益主体、绿化不当可能威胁房屋安全与防渗、建成后管养投入难落实可能“绿”不了几天，其实际是一个个复杂而又有大影响的“小项目”。而我市目前还没有建立屋顶绿化从设计、施工到验收、养护的监管机制与规定，业主自己摸着石头过河，也不清楚该找哪个部门指导、有问题由哪个部门监管。

　　二、部分城市关于屋顶绿化方面的相关做法

　　北京：2011年出台《关于推进城市空间立体绿化建设工作的意见》（政发〔2011〕29号）；明确全部或者部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织等公共机构所属建筑，在符合建筑规范、满足建筑安全要求的前提下，建筑层数少于12层、高度低于40米的非坡层顶新建、改建建筑(含裙房)和竣工时间不超过20年、层顶坡度小于15度的既有建筑，应当实施屋顶绿化。新建、改建公共机构建筑屋顶绿化建设资金列入项目总投资，养护资金纳入部门财政预算。公共机构既有建筑屋顶绿化建设和养护资金纳入部门财政预算。同时明确了新建、改建项目附属绿化用地面积在未计入屋顶绿化面积前已达到规划要求的，按屋顶绿化面积享受防洪费减免优惠政策等鼓励措施。

　　上海：2015年10月1日起施行修改后的《上海市绿化条例》，明确上海市新建公共建筑以及改建、扩建中心城内既有公共建筑的，应当对高度不超过50米的平屋顶实施绿化；屋顶绿化面积的具体比例由市人民政府作出规定。

　　深圳：全市屋顶绿化面积约155万平方米，绿化率约1%；2016年10月1日起实施《深圳经济特区绿化条例》，其中明确对新建公共建筑及高架桥等应当按照相关标准和技术规范实施立体绿化，并明确市、区人民政府可以制定立体绿化奖励办法。

　　南宁：2015年5月出台《南宁市鼓励立体绿化实施办法》，明确鼓励实施立体绿化的范围，明确屋顶绿化补贴标准分成花园式、组合式、地被式3个类型，补贴标准依次为每平方米200元、100元和50元；但单个项目补贴总额不超过50万元。但据初步了解其实施一年多来基本没有企业或个人前来申领。

　　常德、镇江：本次调研了解到，作为国家第一批海绵城市试点的常德、镇江，两个城市对屋顶绿化的推广上均采用的是政府直接投资建设的模式，在绿化的屋顶对象上主要是选择政府投资兴建房屋或是已十分老旧并开始漏水的居民楼。该种模式对于经历过亚运穿衣戴帽工程的广州并不适合。

　　三、相关建议

　　花城广州，不能没有美丽的屋顶。美丽的屋顶，光靠补贴还不足以托起，为适应新的有利形势，保证我市空中海绵花城科学有序建设，就完善屋顶绿化的配套政策提出以下建议：

　　（一）研究并推动出台新建公共建筑同步配建屋顶绿化的强制性规定

　　考虑到屋顶产权、养护费用等现实条件，居住类建筑物绿化与后续管养的难度相较于公共建筑物更大。故建议对于新建公共建筑物提出同步配建一定比例屋顶绿化的强制性要求，并将要求落实到土地出让前的国规部门核发地块规划设计条件，以及出让后的项目报建与验收等环节，如无相关内容，项目不予报建与验收。

　　（二）进一步研究完善我市屋顶绿化的补贴方案，争取早日正式出台

　　据了解，目前我市正在编制的屋顶绿化补贴方案稿拟不分绿化形势、统一安排每平方米110元的补贴，考虑到广州是花城，屋顶绿化不仅要绿还要美，同时考虑到简式屋顶绿化生态效益远小于花园式，补贴方案建议根据不同绿化形式设置不同补贴标准，鼓励有条件的业主尽量建设花园式绿化。

　　（三）对2007年出台的屋顶绿化技术规范进行更新

　　建议园林部门牵头，根据当前技术条件对我市2007年出台的《屋顶绿化技术规范》进行修订，增加轻质型、成本低、易于推广的屋顶绿化类型，同时在植物种类方面建议增加一些适合在浅层基质正常生长的植物，施工工艺方面应尽可能简化并更具操作性。

　　（四）建立配套的指导与监管机制

　　随着补贴政策的到来，尽快建立屋顶绿化从设计、施工到验收、养护的监管机制，形成园林、城管、规划、建设以及各街道办事处等行政部门联动共同指导、共同监管的局面，确保安全绿化、有效绿化、长效绿化。

　　（五）建立试点

　　结合我市正在推进的国家海绵城市试点申报工作，建议在以公建为主的试点区域（比较具备条件的是天河智慧城核心区）先行推广建设屋顶绿化，形成示范效应，进一步指引并带动全市的屋顶绿化工作。

　　建设空中海绵花城任重道远，我市在这方面一定能走出一条系统的路子，让市民们共享海绵花城的生态品质与空中美景。