广州市政协城建资源环境委员会
内容摘要：缓解交通拥堵是市委、市政府2016年中心工作之一，市政协围绕中心、服务大局，组织开展“缓解交通拥堵，改善出行环境”专题协商调研。当前我市交通状况略有好转，但拥堵指数仍在高位。其原因包括“管理因素”和“客观因素”。为此，建议：一是进一步深化交通管理体制，做好顶层设计。二是研究制定“外地车辆错峰出行”政策。三是深入挖掘道路通行资源，提高车辆通行效率。四是进一步提升交通管理精细化水平。五是全民动员，倡导文明绿色出行。
平安有序是建设国家中心城市的基本要求。为营造畅通、有序的交通环境，市委、市政府将缓解交通拥堵工作列入2016年十大民生实事，推进交通拥堵治理工作。根据政治协商工作要围绕中心，服务大局的指导思想和市政协2016年主要工作安排，由城建资源环境委员会牵头，于2016年第三季度组织开展“缓解交通拥堵，改善出行环境”专题协商调研。
市政协高度重视专题协商，成立了由市政协原党组副书记、原副主席陈明德同志牵头的专题协商工作小组，于7—10月组织委员、专家学者开展协商调研。召开专题座谈会，听取市缓堵办、市交警支队、市交委、市住建委、市国规委和广州地铁集团公司介绍工作情况，实地考察智能交通管理指挥中心、天河区沙河商圈交通整治工作及部分地铁出入口开通情况，走访黄埔区及部分街道了解实际情况。充分听取政协委员、专家学者关于缓解交通拥堵的建议，反复与相关部门交换意见，形成协商建议。
一、我市缓解交通拥堵工作总体情况
按照市委、市政府的统一部署，贯彻“重改善消堵点、抓秩序除乱象、强科技增效率”的工作理念和“外促联动、内挖潜力”的工作方法，市各职能部门以《关于全面推动全市交通拥堵缓解工作的意见》为蓝本，立足当前、各个击破，科学规划、谋定发展，着眼长远、顶层设计，在执法管理、堵点改善、政策法规、服务创新、协作联动、责任配套、市区互动、宣传教育等八个方面，综合施治、多措并举，缓解交通拥堵工作初见成效。
全市2016年交通总体情况呈现几个特点：一是道路拥堵同比略有好转，但拥堵指数仍处在高位运行。二是中心城区平均车速同比略有提升，但拥堵范围有所扩大。中山大学智能交通研究中心的研究显示，5、6月广州中心城区工作日平均车速分别为35.53km/h、34.25km/h，同比略上升5.22%、6.96%。但拥堵范围有所扩大，城郊区域如番禺、白云等拥堵问题逐渐凸显。三是本地化使用的外地车辆继2015年呈现爆发性增长后，现有所回落，但仍处在高位。目前在广州中心区域本地化使用的外地车辆约为34万多辆。
导致交通拥堵的因素有很多，包括“管理因素”和“客观因素”。“管理因素”主要有：一是各自为政，管理碎片化。交通方式的横向统筹管理，但各种交通方式特别是城市交通的纵向运行职能，即交通政策、标准、规划、建设、运营、管理、服务和应急等职能仍分散在不同的部门；交通纵向运行职能仍然存在多头管理、政出多门、职能交叉、权责不对等的“城市道路网”和“公路网”两套体系。虽然市政府适应新的工作形势，成立了“市缓堵办”，但却缺乏有效的统筹管理机制。二是法律法规不健全。如目前我市路内停车场管理规范依据主要是2001年颁布的《广州市城市道路自动收费停车设施使用管理试行办法》和2008年修订的《广州市停车场管理办法》，存在实施时间久，部分条款已经不适应社会经济和行业发展；定位不明确，简单地把路内停车设施作为停车设施管理，对路内停车对动态交通的影响认识不够；对企业或个人违法经营处罚力度不大，震慑力不够；过于强调各负其责，缺乏有效的统筹机制等问题。根据《广东省道路运输管理条例》要求，2014年5月后取消对停车场实施许可管理。现有的《广州市停车场管理办法》必须进行修订。市政府虽已将《广州市停车场管理办法》列入2015年立法项目，仍在修改当中。三是存在监管不到位。如占道施工问题，对工程实施过程缺乏关注和监管，导致出现很多违规施工行为。虽然各职能部门均尽职履责进行监管处罚，但收效甚微。四是交通路网设置不尽合理。“客观因素”主要是城市人口和机动车保有量的快速增长与城市道路资源、停车资源发展不均衡所导致。包括了“网约车”和“本地化外地车”数量的激增，对城市道路承载力带来集中冲击，我市原有的交通供需平衡被打破。缓解交通拥堵，改善出行环境任重而道远。
二、关于缓解交通拥堵的建议
（一）进一步深化交通管理体制，做好顶层设计
1.充分认识缓解交通拥堵工作的重要意义。交通问题是关系群众切身利益的重大民生问题，2014年习近平总书记在北京视察时指出，要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。广州应贯彻落实中央精神，坚持以人为本、发展为要、民生为先，把提供安全高效的城市交通环境作为政府公共服务的重要内容，建立完善“政府主导、部门联动、社会协同、公众参与”的治堵工作格局，全面深入推进综合治理，确保交通拥堵缓解工作在短期内见成效、出成果，实现减少交通拥堵，确保城市交通基本畅通的目标。
2.进一步完善“大交通”管理体制和工作机制。建立“一城一交”的管理模式，对公路、海、空、铁及城市交通等各种交通方式和组成要素综合管理的综合交通管理体制，实现了对各种交通方式的横向统筹。参照上海、深圳等城市经验，建立大交通运输委员会（同时挂市港务局牌子），负责全市公共交通轨道交通、道路交通、道路（含城市道路与公路）、港口、水运、航运、空港、物流及地方事权的航空、铁路的行业管理；统一负责城市交通规划、建设、管养职责，保障城市交通畅通。将涉及交通发展的职能集成归口交通主管部门负责，实行交通资源管理的横向整合。在综合部门与专业部门的关系上，在形成顺畅的分工协作机制和闭环责任链条的同时，通过制定法律法规来保障这种分工协作关系，以此来杜绝部门间职责交叉、权责不对等的问题。落实国家规划、政策、规定，完善各种运输方式规划编制工作机制，加强铁路、公路、水路、民航、邮政发展的统筹规划。探索建立交通运输与国土、住建等部门之间多规衔接的规划编制机制。根据社会经济发展和形势变化不断调整和优化综合交通管理职能。不断推进交通领域的政企分开、政事分开，进一步转变政府职能。
3.实行轨道交通与地面常规交通一体化管理。即建立起以城市轨道交通为骨干，常规公共交通为基础，实现城市轨道交通与常规公共交通紧密衔接的客运管理体制。在大力发展城市轨道交通的同时，适时将轨道交通的规划设计、项目建设、营运协同、信息化等统筹管理职能整合到市交委。通过实施轨道交通和常规公交客运一体化管理，在规划、建设、营运、管理、信息实现充分的融合，实施以轨道为主走廊,常规公交接驳换乘的功能层次分明、布局优化、运能匹配的联合网络,以满足城市经济、社会发展及居民的出行需求。
4.将缓解交通拥堵工作纳入督查和绩效考核内容。分年度制定全市缓解交通拥堵工作方案，将缓解交通拥堵工作纳入市、区两级政府重点工作任务督查和绩效考核内容，对在缓解交通拥堵工作中做出显著成绩的区、单位和个人给予表彰、奖励。
（二）研究制定“外地车辆错峰出行”政策
5.2012年广州出台“限牌”政策以来，确实起到了限制本地牌照机动车增长速度的作用。但是，由于缺乏相应的配套政策，导致大量外地牌照的机动车本地化使用，大量道路资源被占用，限牌并未起到预期的作用。因此，应该尽快研究出台“外地车辆错峰出行”政策，借鉴北上深杭等地的经验，分时段、分路段引导外地车辆错开市区拥堵路段出行。
6.研究出台“错峰出行”实施细则，充分考虑周边兄弟城市公务车辆来穗办公需求，同时加大政策宣传和引导，避免引起不必要的误会。
7.近期加快完善交通运行监测平台，加快车牌识别卡口及后台处理信息系统建设，为广州施行外地车牌错峰出行做好充分的技术准备。
8.建议通过降低或取消部分外环外的道路、桥梁收费，引导过境车辆避开穿越城区道路；在入城各路口设置换乘公共交通的站场和停车场。同时加大公共交通的承载力，提高运行效率。
9.完善货车限行措施。根据道路流量及过境小车流量进一步完善过境交通（尤其是货车）向外分流的限行政策，逐步扩大货车限行范围，以减少过境交通对城市交通的影响。加强和邻近的佛山市在道路衔接方面的协调，完善城市外围过境走廊系统。逐步将中心城区范围内大量吸引货运交通的货运站场、工业企业、大型批发市场、商业储运设施等向外迁移。
（三）深入挖掘道路通行资源，提高车辆通行效率
10.扎实推进交通基础设施建设。交通基础设施的建设是城市交通运转的基础，是提高交通运行效率的保障。扎实推进落实交通基础设施建设项目计划，按时高质量完成建设任务。各区政府、市属各有关部门按照职责分工，抓好具体工作落实。按照谁审批、谁牵头、谁负责的原则，简化审批手续，提高办事效率，在交通基础设施建设工程的规划、立项、征地拆迁、建设等4个阶段分别由相应的职能部门作为第一责任单位牵头推进。落实区政府作为轨道交通、城市干道、综合交通枢纽、公交场站、大型公共停车设施等建设项目的征地拆迁责任主体责任。
11.严格道路交通违法，提高路面见警率。强化执法的法律保护，严厉打击违法抗法行为，维护执法权威。对特种车辆违法违规，要敢于碰硬，提高执法的公信力。尤其对网约车、外地车随意乱停车、开车打（看）手机等违法行为，严予打击。加强对货车、黄标车、危化车等重点对象的路面管控，进一步加大对占用公交专用车道、逾期未年检未报废车辆上路行驶等违法行为的处罚力度。
12.多措并举提升路面车辆通行率。对潮汐现象明显且具备条件的道路（尤其是早晚高峰进出中心城区的主干道），研究设置潮汐车道的可行性，充分利用现有道路资源。提升交通标识牌的醒目度，交通标识牌设置要以司机为本，预留足够提前量。特别是施工路段，应根据城市的整体交通流量情况，规划合理有效的道路运行方式引导车辆分流行驶。合理规划设置过街行人道，非路口的过街人行道应采取钢构天桥，减少红绿灯设置。优化完善信号灯配时，改善路口秩序。优化道路限速政策，夜间及车流量较少的时段可适当提高限速标准，同时对在城市快速路低速行驶且占用主车道的行为处罚。推进道路微循环畅通工程，打通断头路。减少占道施工对道路交通的影响，城管、绿化工作车尽量不安排在高峰期路面作业。
13.积极发展中小学校车服务系统和鼓励单位开行班车。发展中小学校车服务系统，逐步解决家长开车接送孩子上下学问题，缓解早晚高峰时段中小学周边交通拥堵。鼓励单位开行班车和规范合乘出行，减少上下班小客车出行。
14.倡导召开电视电话会议和弹性工作制。市、区属各级党政机关要充分利用电视电话会议等现代化手段，提高效率，减少交通出行。鼓励有条件的企事业单位实行弹性工作制，错峰出行。
（四）进一步提升交通管理精细化水平
15.研究地铁错峰出行方案。通过政策引导上班族分流，错时上下班，或通过价格杠杆疏导客流，适度增加高峰期票价、降低平峰时票价。如北京实行的地铁低峰优惠政策，在八通线、昌平线等线路16座车站，7点前进站享受优惠。新加坡曾于2013年推行早高峰前地铁免费政策。从政策实施效果来看，确实起到错峰出行的作用。同时探索推行建立老年人“高峰收费、低峰免费”的政策，或是改老年人“免费（半价）坐车”为现金明补，以此引导老年人错峰出行。
16.适度提高中心城区轨道交通线网覆盖密度，从根本上解决高峰期中心城区市民的出行问题，发挥市郊铁路与地铁的互补联动作用，优化换乘站设计，拓宽换乘通道，中心城区不宜设置3线以上换乘车站，以缓解大客流同行安全隐患和集中进站换乘的矛盾。
17.优化路面停车政策。实施动态调整机制，根据路内停车需求和路段交通条件的动态变化，适时按程序调整城市道路停车泊位规划，并向社会公开征求意见。建立全市范围内的对停车规划实施情况定期评估制度，确保规划的落地和实施。在中心六区周边规划、建设一批综合交通枢纽和配建公共换乘停车场，凭当天乘坐地铁或公交的记录，对车主低收费或免费停车，鼓励外围居民换乘地铁进入中心城区。符合条件的公共停车场，鼓励改建机械式立体停车设备，增加车位供给。并按现有停车库内加设机械式立体停车设备管理，免于规划许可。今后换乘停车场与新建轨道交通项目实行五同步，即：同步立项、同步规划，同步建设、同步验收、同步运营。通过“互联网+停车场管理”，建立覆盖全市停车设施的信息平台，接入全市范围内的所有停车场的静态和动态数据，通过手机、电脑软件提供停车导航服务，并实现停车费移动支付，消除车场信息系统孤岛运行的现象。加快完成《广州市停车管理办法》修订工作，明确差别化和精细化管理思路，鼓励停车设施错时共享。
18.重视城市可持续性交通的基础研究。增加基础研究资金保障，结合广州交通信息资源共享平台的建设，强化动态信息采集共享环节，形成常态化的研究机制；加强交通规划、重大建设项目、重要政策举措的前期研究以及后期效益评估工作，不断提高交通建设管理的科学性。借鉴北京、上海等大型城市的经验，建立和实施交通影响评估制度，加大交通影响评估对建设项目审批决策的影响力，作为确保城市道路交通供给与需求基本保持平衡的有效手段。要结合南沙、萝岗中心区、广州知识城、白云空港区、广州新城等重点发展区域的规划深化，加强“公共交通导向型发展”（TOD）模式研究，努力实现一体化公交枢纽建设与周边开发土地价值的最大化结合。强化多种交通方式间的无缝换乘，缩短通勤出行距离，实现绿色环保出行。建立完善土地与交通联合开发的利益分配机制，形成良好的土地增值反补公共交通的运作模式。
（五）全民动员，倡导文明绿色出行
19.提倡文明绿色出行，培养良好的驾驶习惯。改善自行车、步行交通系统和驻车换乘条件，倡导绿色环保出行。检讨、完善广州公共自行车政策，启动地铁、大型公交枢纽接驳公共自行车试点，推行BMW（BIKE自行车+METRO地铁+WALK行走）绿色出行模式，方便短途出行和公交接驳。在新开通的轨道交通线路、地面公交骨干线路的主要站点和枢纽站增设自行车停车设施。
20.强化驾驶员安全驾驶和文明驾驶宣传培训，开展互联网+安全、文明驾驶行动，定期向驾驶员推送安全驾驶、文明驾驶信息。充分利用报刊、广播、电视和网络以及公益广告等，深入开展绿色出行和环保知识等方面的宣传，提高交通参与者现代交通意识，引导交通消费方式的转变。