广州市残疾人联合会
内容摘要：残疾人首先是个体的人、公民，然后才是身体某方面能力弱化的人，社会须给予适当辅助的人。残疾人和其他公民一样，所需社会服务遍布政府各职能部门。社区网格化对基层传统工作起到提升作用，让残疾人精细化服务成为可能。我们认为：网格化管理对全面落实惠残政策、方便残疾人咨询、提高业务办理窗口服务效率发挥积极作用，越秀区推行社区网格化、促进残疾人服务精细化的探索值得在全市推广。残疾人工作精细化、个性化服务等问题，通过市残联电子政务平台与区网格化系统、网格员的全面融合，将得到更好的解决。
2015年，广州市在社会治理方面推行“五个一”政府治理模式。包括：一卡，全面推行市民卡，凭一张卡就能办理几十项社会事务；一号，即12345热线，进一步整合非紧急类政府服务热线；一格，全面推行社区网格化管理；一网，完善网上办事大厅，推进网上信访大厅建设；一窗，实行行政审批、公共服务事项前台综合受理，后台分类审批，统一窗口出件，借助信息化手段进行业务流程优化和重组。我们认为：网格化管理对全面落实惠残政策、方便残疾人咨询、提高业务办理窗口服务效率发挥积极作用，越秀区推行社区网格化、促进残疾人服务精细化的探索值得在全市推广。
一、广州市网格化基本做法
2014年，广州市出台了《广州市社区建设工作领导小组社区网格化服务管理专项工作会议制度》《广州市关于整合街(镇)聘用人员队伍组建专职网格员队伍的指导意见》《广州市城市社区网格化服务管理入格事项管理办法(试行)》《广州市城市社区网格化服务管理入格事项梳理的实施方案》(以下简称《会议制度》《指导意见》《管理办法》和《实施方案》)。按照《指导意见》，组建网格员队伍将先采取“专兼结合”的方式。整合社区专职工作人员、流动人员出租屋管理员、城管协管员、劳监协管员、安监协管员、计生协管员、助老员等7支街(镇)聘用人员队伍。建立一支专职化网格员队伍，按照200户左右配一名。采用“采办分离，一格一员”原则，每个基础网格配备一名专职网格员。网格员负责网格巡查和入户采集，排查问题隐患并及时上报网格事件；收集社情民意，提供力所能及的便民服务。服务内容包括：公共服务基础设施、城市管理、环境保护、社会治安管理、平安创建、消防安全、矛盾纠纷调处、特殊人群管理、来穗人员服务管理、计划生育服务、重点保障对象服务管理等优先纳入“网格”服务管理事项。
越秀区残联借助网格化的契机，一是对残疾人业务进行整合，编制了27项涉及残疾人业务的政府公共管理、服务事项目录基本信息表和业务流程图，整合到统一的市残联电子政务平台。二是定期组织市残联各业务处室对越秀区全区网格员进行残疾人工作业务知识培训，通过培训答疑，让网格员全面掌握残疾人工作业务知识和工作方法。三是开发残疾人生命周期全程服务系统，实现市残联电子政务平台与越秀区网格化系统的对接，数据的互通共享，实现了：（1）残疾人业务工作台帐入格达100%；（2）各项业务的办事指南成功导入各网格员的手持IPAD，为网格员提供残疾人各项业务办理的指引；（3）实现了单点登录,实现一套账号和密码登陆两个系统；（4）残疾人的各项业务数据成功导入网格化系统，业务数据每日更新，方便网格员查阅残疾人办理的各项业务信息。
二、社区网格化对基层残疾人工作的影响
残疾人首先是个体的人、公民，然后才是身体某方面能力弱化的人，社会须给予适当辅助的人。残疾人和其他公民一样，所需社会服务遍布政府各职能部门。社区网格化对基层传统工作起到提升作用，让残疾人精细化服务成为可能。
服务数量。越秀区网格员现采取的是兼职方式，即7支街(镇)聘用人员队伍同时兼任网格员。越秀区原有持证残疾人15226人，是我市持证残疾人口大区。越秀区残联机关、事业编制（残疾人综合服务中心）、非编制人员共30人，街道理事长18人，街道专职委员、社区事务员35人，康园工疗站44人，合计127人。除在机关和机构承担相对固定的服务任务的人员外，深入到残疾人中了解情况和提供最直接服务的只有街道残联理事长，街道残联专职委员、社区事务员共53人，即每名专、兼职残疾人工作者须服务约287名残疾人。网格化后，越秀区共分2006个网格，平均每个网格8名残疾人。也就是说每名网格员服务8个残疾人家庭。同时，民政、社保、公安和残联数据共享，残疾人申请各种服务和福利时，不需要重复提交资料，工作人员也不需要重复审核、上报资料。对残疾人信息的动态管理，有一部分可以通过各部门的数据共享的数据比对获得，有一部分可以通过网格员定期走访获得，有一部分可以通过残疾人个性电子档案和个人网页中获得，减少了以往摸查残疾人状况、服务需求所耗费大量的人力物力，有效地缓解基层事多人少的矛盾。
服务质量和效率。一是服务内容和指引更加清晰。社区网格化要求各部门对自己的业务进行梳理，编制政府公共管理、服务事项目录基本信息表和业务流程图，政策和服务指引导入网格员的手持IPAD。各部门的服务内容明确，业务流程清晰。残疾人工作者和网格员能够清晰地给残疾人办事指引和服务说明，减少了以往只要是涉及残疾人，所有事情都找残联；残疾人将残联看成是自己的“娘家”，似乎所有事情“娘家”都得给予解决。残联工作人员疲于应付，残疾人对工作的满意度不高。二是服务对象的情况清，服务更加精准。开发“残疾人数据自动比对”模块，充分利用网格化系统收集到的民政、社保等数据，解决服务对象情况不清、底数不明、工作存在盲点等问题。如通过比对越秀大塘街重度残疾人持证数和重度残疾人领取津贴数，对比出有44名持证重度残疾人没有领取重残护理补贴。系统将比对的名单和居住地通过网格化系统下发至网格员，网格员上门宣讲，告知办理。又如通过比对公安部门提供的四大变动数据（含死亡数据），发现有人在亡故后仍在领取重度残疾人护理补贴，区残联及及时终止其补贴发放，为残疾人提供主动服务。基层工作人员也可以通过系统显示的残疾人状况，针对残疾人的年龄段，有侧重的开展对应的服务。三是系统整合，实现便捷化服务。利用网格化系统配备的设备优化市残联现有业务的办理流程，方便了残疾人。以办理残疾人证为例，以往残疾人办证需重复提交材料、工作人员层层报送多次录入、办事流程繁琐不透明，逐级送件审批，办理的时限长。改进后的流程利用网格化系统为社区配置“高拍仪”、“身份证读卡器”等设备，残疾人办理业务时采集数据由设备电子采集，时间由原来的20分钟缩减至1分钟以内，采集的电子数据在系统内保存，各环节共享互认，审批全程电子化，办理时间大大缩短。办证人只需要到社区2次、定点医院1次体检，就可以领取残疾人证，而且能及时收到短信，掌握办证进度，同时评残、体检资料网上传送，有效防止了残疾人证造假。
服务对象。有了残疾人生命周期全程服务系统，一是残疾人通过手机、电脑查阅自己享受到的各项服务信息，并阅读、下载适合自己的服务手册，了解适合自己的最新福利。二是不需要重复提交各种证件资料。三是越秀区的残疾人只需输入自己的姓名和身份证号，便可以登录个人网页，随时输入自己的实际需求，快捷、方便地表达诉求。尤其对行动不方便的残疾人更加体现人性化。社区、街道、区残联的各级工作人员可以随时汇总残疾人的需求，进行主动跟进、服务，为残疾人提供个性化的精细服务。
越秀区实施的残疾人业务入格与条块系统的整合对接，使该区的残疾人工作更加精细、服务更加精确，大大方便了残疾人群众，大幅度提高了基层残联工作效率。
三、思考和建议
现代管理学认为，科学化管理有三个层次：第一个层次是规范化，第二层次是精细化，第三个层次是个性化。从大量残疾人实例和工作实践中可以总结出：一，为残疾人提供有效服务的前提，是必须准确了解残疾人的需求。如果没有专门的工作人员深入残疾人家庭，就不清楚到底有多少残疾人需要提供什么服务。二，为残疾人提供有效服务的关键，是必须根据残疾人的实际情况和实际需求，结合各级各部门的保障和服务以及社会的帮扶项目，为残疾人制定最适合残疾人实际且可行的发展方案并帮助落实。大量帮扶资源如果不能和残疾人个性化的需求进行有效匹配，就很难帮助他们真正解决困难。三，为残疾人提供有效服务的基础，是必须充分挖掘、发挥残疾人自身潜能，帮扶他们全面发展和实现自我的价值。大数据的运用推动了残疾人服务精细化。
1.大数据是实现精细化服务的基础
广州市残联的电子政务平台通过梳理、优化、重组残疾人业务流程，全面整合集成信息资源，升级开发残联办公自动化系统、二代残疾人证、残疾人困难补助金、残疾人优惠乘车证、残疾人职业培训、残疾人技能培训与成人教育、扶残助学、康复资助、社区康复、残疾人调查、辅助器具管理、残疾评测、残疾儿童首报登记等与残疾人业务配套的信息系统，残疾人口数据库扩展为包含每个残疾人的家庭信息、补助信息、教育信息、就业信息、康复信息，通过业务办理驱动数据的动态更新。同时，残疾人业务办理借助市电子政务外网由市、区、街镇残联延伸到社区、村居委，利用市电子政务的各类资源，开展与政府相关部门、中国残联、省残联的信息资源共享与交换，网络互联，安全认证，建立起集残疾人康复、培训、就业、救助等为一体的残疾人信息化管理和服务体系，形成了残疾人工作大数据。从越秀区的实践可以看到，如果没有政府各相关部门数据共享而形成的大数据，网格化系统不可能进行准确的数据比对，基层工作人员不可能在短时间内主动找到需要服务的对象；残疾人也不能足不出户就能了解到新政策、适合自己的福利和提出需求，享受到便捷服务。基层工作人员工作量的减少、服务的精准高效和残疾人的满意都是以各部门数据共享而形成的大数据为基础。当数据共享足够充足时，疑似残疾人只凭身份证即可办理残疾人证；在领取残疾人证的同时，可以享受的政策福利即可同步办理，不需要重复申请。
在网格化推进过程中，大数据运用是解决网格化管理条块分割的重要途径。一是在信息平台的开发上，须避免简单地将各部门原开发的系统合并，各部门在信息平台中数据仍是“数据烟囱”，互不相通，无法共享。要有共享数据实时更新机制，保证数据的鲜活准确。这方面广州市政府正在打破“数据孤岛”，建立一套运行机制，规范一套建设标准，搭建一个共享平台。二是各级政府要有大数据意识，各部门数据在政府平台上可以实时传输，实现不同部门、不同层级之间数据的交汇、流通和共享。现实中，各部门从中央、省都有各项业务的信息系统。部门间系统不兼容，部门内部各业务系统也有不兼容，数据无法导出和导入，只能由工作人员重复录入。虽有数据，也只是数据割据。三是各部门要在信息化应用上互相支持，避免人为的重复录入和数据不准确。如残疾人证办理，有了信息系统，社区将需残疾评定的人员信息推送到残疾评定医院，医生在系统填写体检情况和残疾等级后，将信息推送回到信息送出的社区，既可以减少残疾评定人往返社区医院的次数，又能避免工作人员因不懂医学术语，或者体检表造假而录入不准确数据。
2.做好数据分析，避免政策的碎片化
大数据时代，对于政府治理来说，将原本分散存储在不同部门、行业的数据，作为整体进行统一管理、整合共享，不仅可以有效杜绝“证明我妈是我妈”的奇葩问题，而且动态、系统的数据是公共决策最重要的依据。
传统的决策往往是各部门基于自己的局部现实进行分析，依据一定方式选取样本数据，根据掌握的需求情况，制定政策。由于长期缺乏顶层设计，数据的局限，各部门制定的政策可能在整体中变成碎片化，在实施中达不到预期的效果。如社会保障，多种制度并存和统筹层次低下，使制度的便携性很差，最终导致制度承受便携性损失。由于企业职工养老保险与城乡居民养老保险转移困难，严重影响参保人的参保欲望。还有服务项目与社会保障、社会救助制度的衔接问题，造成政府对残疾人进行养老保险资助却有部分残疾人不愿意接受。如面向困境儿童的政策。妇儿工委牵头出生缺陷干预，卫计委具体负责，残联对0-14岁残疾人给予康复资助。虽然市政府于2004年4月已出台《广州市残疾儿童首报登记办法》，但部门间数据不共享，残疾出现时，政策上没能让医疗、教育、社工等相关人员形成合力，对儿童进行有效康复，对家长进行心理辅导。有很多家长表示，在拿到孩子的残疾鉴定结论后，不知道从何做起，不知道政府部门和社会力量能够给予他们什么支持。
2016年广州市残联牵头开展惠残政策调查，通过各部门梳理出“十二五”期间曾经或现在继续实施的惠残政策93条，政府部门工作人员、残疾人家长、残疾人协会代表都表示对其中的很多惠残政策不了解，或是了解一点点不了解详细内容。惠残政策的碎片化、公众知晓率低造成有的残疾人可申请的补助项目没能及时申请，已经拿到的补助不知是受惠于什么政策，遇到困难时整个家族都茫然无措。
政府在打破“数据孤岛”，实现数据共享时，更应充分利用汇集的大数据，从成片、活的数据中，从相关联的数据中，科学分析产生有效的参照数据，使政策更系统，更贴近现实，具有科学性和实用性，避免各部门政策各自为政，互不关联，政策碎片化。
3.职责和报酬对等，保证服务质量
现在各区试行的网格化聘用的网格员，多数是由社区专职工作人员、流动人员出租屋管理员、城管协管员、劳监协管员、安监协管员、计生协管员、助老员、残疾人专职委员等人员兼职担任。他们享受原聘用待遇。这样，网格员会把原聘用的工作作为主业，网格员的工作作为额外增加，完成原工作后，有空再做网格员的工作；或者有工资补贴的工作积极做，没补贴的应付做；或者部门的信息系统指引清晰，操作简便的先做，其他的有空再做。特别是针对特殊人群和重点人群的巡查和入户访问，有的要不没有完成规定次数，要不次数完成但该宣传的政策等没有做。因此，须明确专职网格员和兼职网格员的工作职责、任务、工资报酬，做到责、权、利相对等，才能保证服务质量，避免因工作马虎造成业务数据不准确，而使决策失误。
残疾人服务精细化是进一步高效履行残联管理服务职能的客观要求，是以人为本的服务理念的落地，是信息技术提升社会管理服务水平的体现。残疾人工作精细化、个性化服务等问题，通过市残联电子政务平台与区网格化系统、网格员的全面融合，将得到更好的解决。