民盟广州市委员会
内容摘要：作为改革开放先行地区的广州，城郊镇在整个大都市中发挥着重要作用，现已成为接纳外来人口的重要载体、中心城区功能外溢的重要承接地，各镇产业特色也日趋明显。通过走访调研发现城郊镇存在建设主体多元、经济发展主导权较弱、土地利用集约程度不高、村集体留用地开发模式粗放、公共配套和民生保障压力大等发展瓶颈。本文基于对广州市“十三五”规划要求的解读，浙江特色小镇建设、台湾市地重划等同类型地区发展思路的借鉴，提出城郊镇发展应由被动挤压转为主动协作,创新村留用地开发模式以搭建城郊镇主导的特色发展平台的破题思路，并从空间利用、产业与配套、开发组织、体制机制等方面提出了实施策略与政策建议。
作为改革开放先行地区的广州市，现已发展成为我国典型的大都市之一，城郊镇是其中重要的有机组成部分，先后在“三来一补”发展模式推动下和外商直接投资（FDI）的拉动下，成为接纳外来人口的重要载体、中心城区功能外溢的重要承接地，且产业特色日趋明显。新常态下随着城镇发展模式的转型，城郊镇发展出现诸多瓶颈，主要体现在：
一、村留用地少且散,土地利用集约程度不高
八十年代开始的村镇工业园、九十年代后“开发区热”和近年来“市、区发展平台”建设的带动下，广州城郊镇内村镇建设觥筹交错，城镇空间沿交通干道无序蔓延。尤其是乡镇发展权削弱之后，外加城郊地区土地多属村集体所有，村集体建设了众多工业小区，产业普遍比较低端，土地利用集约程度不高，人均产出和地均产值均较低。同时，村集体留用地大多比较零散，难以引进土地利用率高、综合开发效益好的留用地项目，存在“三低一高一多”现象，即投资强度低、容积率低、绿化低、建筑密度高、传统型项目多。在当前建设用地管理日益严格和新增建设用地指标稀缺的背景下，这种粗放的发展模式已经不可持续。
二、现有产业低端粗放，后续发展动力不足
经过近40年的发展，随着土地、劳动力等要素成本的不断上升，面对以数字化、网络化、智能化为核心的产业变革新态势，城郊镇传统块状经济和区域特色产业的创新动力不足、创新资源不足、生产效率不高的弊端不断显现，日益陷入“低端制造+低端服务”的“低端价值链”发展模式。反观内地政策优惠的不断加大，城郊镇原有的交通、租金等优势被淡化，不同程度的面临入驻或注册企业搬迁问题。相比珠三角其他地区，广州城郊镇缺乏本地品牌企业或龙头企业，新常态下其产业后续发展动力面临严重不足。
三、建设主体多元、村社经济主导，镇发展积极性不高
在广州中心城区用地局促和快速扩张的背景下，城郊地区建设主体呈现多元化，市、区主导的各种发展平台遍地开花，但由于区域挤压形成的产业项目和发展平台的植入对城镇自身建设的带动较弱；外加在资源约束下“离土不离乡”的村庄城市化道路，导致各村社自成体系，相互之间在管理与运作上相对独立。受自身规模、职能和发展水平限制，处于中间夹层的城郊镇政府的经济发展主导权逐步丧失，在发展权、事权、财权方面获取的非均衡性，导致城郊镇发展不断受到市、区级发展平台和村社生产空间的挤压，城郊镇处于发展的弱势地位，积极性不高。
四、生态资源、人文资源缺乏保护和利用，地域特色难以体现
广州城郊镇现有众多风景名胜区、森林公园和文物保护单位、历史遗迹等特色资源，但受城镇建设粗放式开发影响，相应资源遭到不断破坏，城镇资源特色难以彰显，城镇空间品质有待提升。同时，已开发的旅游产品多依托自然山水和当地村民自发形成的“农家乐”，与自然生态资源之间缺乏整合和联动，且人文景观资源开发力度小，开发品位偏低。
为推动广州城郊镇的资源整合、产业融合，激发城郊镇发展动力，提升城镇空间品质，借鉴浙江特色小镇建设和国际市地重划经验，结合自身产业、空间基础特征，由被动挤压转为主动协作，积极推进特色平台建设。重点借力市、区级发展平台，与之联动发展，依托城郊优越的生态自然环境和历史人文资源，利用城郊镇生态修复、轨道交通建设，积极搭建特色鲜明、产业主导、多元融合的特色平台。实现小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新，以盘活低效村社工业小区、零散村集体留用地，形成城郊镇新的发展引擎。为有效推进城郊镇特色平台建设，建议：
一、创新留用地开发模式，促进集体建设用地提质增效
加大轨道交通站点、滨水地区的土地开发整理、建设用地收储和闲置土地处置力度。推动低效村社工业用地的整合，逐步向城镇新型工业园区集中，腾挪出的土地作为特色平台的空间载体。建议在建立以村集体为单位留用地指标台账管理系统的基础上，统筹村留用地集中安置，以便于整体打包开发、设施配套，市、区政府在土地政策、开发强度方面给予一定的奖励。城郊镇政府应做好“中间人”角色，对村集体留用地统一规划、统一招商。
二、对现有产业进行转型升级，设定产业用地、公益性设施比例下限
重点对现有产业进行转型升级，逐步由产品制造转向产品设计、研发，拓展信息经济、环保、健康、时尚、金融等新型产业；依托历史建筑、文化遗迹等人文资源，重点发展历史经典、文创产业，打造生态环境优美、人文底蕴深厚的“小镇”客厅。坚持产业、文化、旅游相结合和生产、生活、生态相融合。在发展平台当中增加对产业用地、公益性设施比例下限的限定。村留用地集中开发所获得的产生效益可提取一定比例作为奖励给予城郊镇政府，用于特色平台建设和城镇环境改善、公共设施配套建设。重点提升城市服务品质，进而带动土地价值增值，提升城郊镇发展的活力和城镇化的品质。
三、创新特色平台开发模式
政府主要做好规划、整合资源、配套服务、精确施策，重点帮扶有潜力企业，作为本土企业品牌培育的重要对象。有条件的可尝试恢复、建立发展公司实体，由企业主体推进项目建设，提供“店小二”式精准服务。集体土地可“作价入股”，鼓励企业积极参与土地股份合作经营，逐步把集体建设用地推向一级市场，完善与国有土地转让市场、出租市场和抵押市场融为一体的集体建设用地流转市场。低效村社工业园区集中后所建设的城镇新型产业园区，由城郊镇政府或其开发公司主导建设，市、区政府负责监管。
四、提供强有力地政策支持，简化存量土地再利用程序
建立市级组织领导和统筹协调机制，实现各平台之间的有效协作，特色平台实行鼓励机制，避免行政摊派，防止重复建设，地方间无序竞争。效果好的给予一定的土地、财政支持。简化“三旧”改造程序，重点推动存量用地转型升级。需要对不同时期各级政府、各部门相关政策进行梳理和集成，建立集体土地政策一本账，明晰最新、最有效、统一而持续的政策条款。针对集体建设用地上的住宅和集体经营性用地改造，制定明确的操作细则，尤其需要明确集体建设用地转型升级过程中“改造方案、拆迁补偿安置方案、实施计划、股权合作、土地转制”等重大事项的操作细则。