广州市政协社会法制民族宗教委员会
内容摘要：随着人口老龄化的加剧，旧楼住宅原有住户大都已进入中老年龄段，有的成为独居老人、生活不能自理的老人，加上孕妇、伤残病人等特殊人群，加装电梯解决上下楼困难的诉求呼声日益高涨。十多年来，市委市政府虽做了大量工作，但我市加装电梯工作进度仍然远远落后于群众需求。主要原因：一是解决高低层业主矛盾的措施较乏力；二是统筹协调力度不够，相关资源得不到配置调动，各区发展不平衡；三是建设资金筹集困难；四是对加装电梯的信息与宣传推广不足，氛围不够浓厚。为此提出五点建议：一是充分发挥各级政府组织引导与统筹协调作用；二是提供财政资金补贴；三是为补偿低层业主利益提供参考标准；四是加强业主之间沟通，实现社区良性自治；五是增强宣传发动与服务指导力度。
随着人口老龄化的加剧，旧楼加装电梯的需求越来越大，成为群众反映强烈、政协委员持续关注的突出民生问题之一。为进一步加快推进我市老旧多层既有住宅加装电梯工作，解决老人下楼难问题，市政协社会法制民族宗教委员会于2017年10月至11月围绕加快推进旧楼加装电梯工作开展了专题调研，召开座谈会，听取市财政、住建、国规、城管、质监、法制等部门和市住房公积金管理中心介绍情况，到荔湾区进行实地调研，到南京、苏州学习取经，经过综合分析，提出了推进老旧住宅加装电梯的对策建议。
一、我市老旧住宅加装电梯工作的基本情况
电梯是居民日常上下楼的重要代步工具。1985年6月颁布的国家标准《住宅建筑设计规范》（GBJ96-86）要求，“七层及七层以上的住宅，或最高住户入口层楼面距底层室内地面的高度在16米以上的住宅，应设置电梯。”1999年的住宅建筑设计规范修订版明确要求“七层及以上住宅或住户入口层楼面距室外设计地面的高度超过16米以上的住宅必须设置电梯。”但由于历史的原因，我市八十年代及之后建设的七到十层的住宅楼房（其中房改房所占比例最大），许多都没有按国家标准规范设置电梯（据不完全统计，至少有五万栋）。这类房屋留下来的原有住户大都进入中老年龄段。行动不便的老年人以及孕妇、伤残病人等特殊人群因为难以爬楼梯，被迫不出门；一些老人病人需要紧急救治时，也因没电梯而被拖延救治时间。随着老旧楼房高龄老人、独居老人、生活不能自理老人的比例逐步增加，加装电梯、解决上下楼困难的诉求呼声日益高涨。
在市委市政府领导下，我市十多年前即开始关注旧楼加装电梯工作。2008年10月份，市规划局、市国土房管局、市建委组织了调研。至2010年底，市规划局办理了800多宗加建电梯案件。2012年4月市法制办牵头出台《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，使这一工作有章可循。此后，市政府相关部门多次召开意见征集会、调研座谈会，广泛听取市民意见。在此基础上，2016年8月市法制办修订出台了《广州市既有住宅增设电梯办法》，市国规委联合市质检、消防部门编制《广州市既有住宅增设电梯技术规程》作为配套文件。相关部门全力推进，荔湾越秀等区积极实践。截至2017年8月，市国规委系统一共审批通过增设电梯约2800宗，数量位居全国之首，取得了令人瞩目的成绩。
二、目前我市老旧住宅加装电梯工作中存在的问题与困难
我市加装电梯工作进度仍然远远落后于群众需求，主要存在以下几方面问题与困难：
（一）解决高低层业主矛盾的措施较乏力
加装电梯最大的难点在于高低层业主意见分歧、利益诉求不一致，“高层受益、低层受损”是主要矛盾，利益补偿问题不易解决。电梯加装给高层业主带来了便利与升值，对低层尤其首层业主来说，则带来通风采光等方面的不便，由此往往引起楼层间邻居矛盾冲突，在酝酿筹备、批前公示等阶段纠纷多，协商难度大。我市出台的《办法》中强调业主需要充分协商，但实际操作过程中往往无法协商，《办法》缺乏协商的依据，对哪些业主需要补偿，对利益受损的业主究竟如何补偿，《办法》中规定不明确，高层业主给低层的补偿没有参照。有部分利益受损的业主“漫天要价”；有部分利益并未受损的业主无理索赔。现有的协商平台调节矛盾的效果不明显。部分反对方业主阻挠加装电梯工程，多次到市国规委、法制办、住建委等部门上访，态度比较强烈，甚至作出过激行为，容易引发社会矛盾。
（二）统筹协调力度不够，各区发展不平衡
目前，我市没有市级层面的领导机构和工作队伍来加强此项工作的统筹和协调。除了《办法》，市里缺乏相应配套的鼓励、指导意见，相关资源也得不到配置调动，工作力度不够大。一些区领导重视，工作推进的成效较大，但其它区在此项工作的推进上相对滞后。相关部门一些干部认为这是个人之间的事，政府部门不宜多介入。
（三）建设资金筹集困难
大部分老旧社区私宅未设有房屋维修资金。加装电梯费用动辄几十万元，老旧房屋居住者很大一部分为老年人、租客或生活较为拮据的家庭，无力启动加装工程。小区微改造的财政补助资金里，没有扶持加装电梯这一项。
（四）对加装电梯的信息与宣传推广不足，氛围不够浓厚
加装电梯可能涉及规划、住建、质监、交通、市政、电力、供水、煤气、通信、网络、有线电视、消防等部门及企业，问题复杂，手续繁琐，审批流程不易通过。而现有宣传工作针对性、示范性不强，许多有加装电梯意愿的业主对相关政策不清楚，不知如何入手。缺乏业委会等自治组织的参与，引入第三方力量不足。
三、对策与建议
随着老龄化社会的到来和人民美好生活需要的增长，老旧住宅加装电梯已成为人们对改善住宅条件的迫切意愿和强烈要求。旧楼加装电梯不但可以解决老年人的出行之困，也可以方便老年人享受各类社区居家养老服务设施，还可以解决政府在电梯设置问题上的历史欠账。要按照十九大关于从人民群众最关心、最直接、最现实的问题抓起的要求，总结推广老旧住宅加装电梯工作中的好经验好做法，进一步促进这项暖人心的民生工程。
（一）充分发挥各级政府组织引导与统筹协调作用
一是高度重视，积极作为，把旧楼加装电梯列入市政府民生重点专题和住建部选定的老旧小区改造试点工程中，激发居民群众热情，调动小区相关联单位的积极性，共同参与老旧小区改造，顺应群众期盼。
二是加强统筹协调，市一级成立由分管副市长牵头、有关职能部门参加的加装电梯工作领导小组，在市国规委设立办公室，从组织上保证这项工作的推进，制定有效措施和目标责任体系，统筹推进；区政府相应设立领导小组和服务统筹机构，提供有力保障；发动各街道居委认真摸清底数、征询居民意愿，全面掌握属地旧楼宇的基本情况和居民初步意向。定期召开工作例会和专项座谈会，及时沟通交流情况、解决跨部门协调问题。
三是切实简化办事流程、开通绿色通道、提高办事效率，规划、建设、房管、消防、质监等相关部门并联提供意见，加快审批速度。
四是建立激励考核、监督问责机制。定期通报进度信息，狠抓责任落实，提升工作质量和效率。
五是适时推进加装电梯方面的地方立法工作，完善配套制度。
（二）提供财政资金补贴
一是注重政策调节，借鉴兄弟城市经验，市政府为旧楼加装电梯提供一定的财政补助，作为老旧社区改造民生项目的基本开支，以大力鼓励和明确支持加装电梯工作。如上海，政府按照加装电梯施工金额的40%予以补贴，最高不超过24万元/台，市与区县分担比例各为50%；北京，对纳入试点范围的住宅楼房，市财政按照加装电梯购置及安装费用的40%进行补贴，最高不超过24万元/台；南京，七层及七层以上补贴20万元/台，六层、五层、四层将分别补贴18万元/台、16万元/台、14万元/台，补贴资金由市、区财政各承担50%；厦门，每部停靠六个楼层的电梯给予财政补贴22万元，每增减一个停靠楼层，相应增减补贴0.5万元人民币；杭州，政府给予20万元/台的补助；青岛、济南、烟台、潍坊、威海是山东省试点，省里按每加装一台给予25万元补助资金进行资金分配，试点市可以统筹安排资金，每台加装电梯可按总造价的40%给予财政资金补助，补助上限不超过25万元。此外还有宁波、福州、漳州、聊城、宜宾、绵阳、泸州、自贡、重庆渝中区等地政府都提供了补助。
二是各区推广荔湾区的成功经验。荔湾区实施“百梯万人”行动，对已建成投入使用的七至九层老旧住宅购买电梯设备及电梯安装等有关加装电梯事宜进行资金补助，每加装一台电梯补助10万元，此举减轻了相关社区居民的资金压力，并以实际行动鼓励支持了加装电梯行为，社会反响极好，值得其它区参考借鉴。
此外，对低保户、无保户等经济极其困难的旧楼居民，可尝试通过社会众筹救助的形式来达到助其加装电梯的目标。
（三）为补偿低层业主利益提供参考标准
加装电梯得益的一方应当对受损的一方给予适当的利益补偿，这样才显公平，才能让民生工程顺利实施下去。因此建议委托专家学者、研究机构、相关社会组织，在市社科院补偿方案的基础上，继续进行利益补偿的深入研究，针对不同区域、地段、环境、经济收入差异、人口构成、楼层、升值概率等情况，结合当下的经济发展、社会形势等方面情况，广泛征求社会各界意见，形成分门别类的补偿标准，并将该标准作为一个辅助性的参照系，为高低层业主之间协商提供参考、指引。
如何进一步推动旧楼加装电梯，避免矛盾的产生乃至激化，补偿参考标准不可或缺。这个标准不是定死的，只是为大家沟通提供蓝本。这样就可以让低层和高层业主坐下来谈，协商找出利益平衡点，避免上访和矛盾激化。
（四）加强业主之间沟通，实现社区良性自治
建立健全城乡社区协商工作模式，以协商促民生。“发挥社会主义协商民主重要作用，有事好商量，众人的事情由众人商量”，搭建社区居委会、居民代表、街道家庭综合服务中心、专业社工、社区社会组织等多元参与的社区协商议事平台，加强业主之间的沟通协调，共商共治。调动组织业委会或居民小组积极作为，发挥两代表一委员、退休领导干部及其他有威信人士的作用，产生合适的加装电梯牵头人及民意协调召集人，负责居民发动与手续办理工作，妥善处理业主分歧。组建加装电梯志愿者服务队，由民意协调召集人、居委人员、热心居民、社区律师、志愿者等人士组成，负责情况沟通和纠纷协调工作。
加强社区居民的沟通参与，推动楼上楼下业主充分交流，协调矛盾。借助加装电梯志愿者服务队、居民议事厅、专业社工等渠道，为加装电梯的不同意见方提供协商解决纷争的机会，实现楼上楼下邻里充分沟通、寻求共识、减少矛盾，形成谅解互助的和谐氛围。
补偿参考标准在各个旧楼加装电梯时如何采用，请社区组织等第三方机构参与分析协调。对利益补偿争议难以解决的，尽量协商，或以人民调解等方式介入补偿程序，请求属地街镇及相关行政部门依照法定职权和程序组织调解，以平衡利益，达成居民生活质量提升、社区稳定的最终目标。协商调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。
（五）增强宣传发动与服务指导力度
一是加大宣传推广力度，组织居民参观示范点，参加培训辅导班、现场推介会、咨询会，制作宣传栏，派发宣传单张，利用微信、网络等各种形式，进行加装电梯政策宣讲及规划报建流程指引，形成示范效应。根据业主的不同情况，制订不同的个性化宣传方案，注重答疑解惑，提高针对性。
二是在各街道成立技术指导小组，设立电梯联络员，主动为有加装意愿的小区提供服务。组织职能部门人员和专家到现场进行技术指导，到街道社区一线对工作人员进行专业培训，提升相关人员的政策理解能力、专业技术能力。
三是加大引入第三方服务企业力度，形成一批信誉好的专业企业库。推广使用成本低廉、便利性高、技术过关的新型电梯，并举办业务咨询集市提供指导，方便群众办事，提供高质量服务。
四是组建加装电梯促进会等社会组织，参与加装电梯的宣传发动与服务协调工作。