广州市妇女联合会

　　内容摘要：“全面二孩”政策实施以后，随着出生高峰的到来，如何照料和养育0—3岁幼儿成为职业女性及其家庭亟待解决的难题。由于目前托幼服务未纳入公共服务范畴，社会上婴幼儿托管服务存在管理主体缺失、专业标准缺乏、服务成本过高等问题。群众对托管服务的大量需求与公共服务提供的缺乏存在很大的矛盾，亟需政府制定相应的政策措施，弥补这一服务缺口。本文通过对广州托幼服务行业的调研走访，并参照南京市政府的经验做法，提出了将婴幼儿托管纳入政府公共服务的建议。具体建议为：一是政府要承担主体责任，加强顶层设计；二是要加大投入和政策倾斜，发展多元化、多层次、差异化的公共托幼服务；三是要加快培养托幼服务人才，建立职业道德信用体系。

　　一、基本情况

　　自2016年1月1日实施“全面二孩”政策以来，广州市人口出生不断攀升，2015年广州市常住人口出生数为15.06万人，2016年上升到18.5万人，2017年仅上半年就达到12.36万人。伴随着生育高峰，如何照料和养育0—3岁幼儿成为职业女性及其家庭亟待解决的难题。在“二胎”政策实施，女性就业增加、隔代居住分离、家庭规模小型化与家庭结构多元化等因素影响之下，家庭内部支持对婴幼儿的日常照看越来越多困难。今年《信息时报》针对有3岁以下婴幼儿家庭进行问卷调查，超过八成受访家庭希望能让孩子入读家附近的托儿所，超过七成受访家长每月能够承受1500元以下的托儿费用。而目前托幼服务未纳入公共服务范畴，托幼公共服务不足与现代家庭需求形成巨大矛盾。十九大报告提出,“要坚持在发展中保障和改善民生,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”，因此，逐步将0—3岁婴幼儿托管纳入政府公共服务体系，为生育和妇女发展创造良好的支持环境，是满足人民美好生活需求的具体实事。

　　二、问题分析

　　目前，关于0-3岁婴幼儿的托管，存在以下几个问题：

　　一是从家庭层面来看，家庭成员自身难以支撑。随着女性地位的提高和职业女性比例的提升，职场女性无时间精力全职照顾0-3岁婴幼儿，目前近八成婴幼儿都是由祖辈参与日间看护，难免出现隔代宠溺现象，影响下一代性格形成，另外照顾过“一孩”的祖辈不愿再照顾“二孩”的比例在上升。二是从家政服务行业来看，服务形式单一。家政服务行业从业人员素质较低，主要充当保姆角色，负责婴幼儿的吃喝拉撒，对孩子的教育培养意识不强，尤其近年保姆虐童事件层出不穷，婴幼儿人身安全难以保证。三是从现有社会私营托幼服务行业来看，现实情况堪忧。注重经济效益大于社会效益，大多存在资质不全、师资不高、夸大宣传、高昂收费等问题。

　　因此，亟需将社区婴幼儿托管纳入政府公共服务，全面增加社区婴幼儿托管服务覆盖面，并提高婴幼儿托管服务水平。目前存在的现实阻碍主要有：

　　（一）管理主体缺失，亟需明确主管部门

　　目前，我国学前教育管理是从3岁进入幼儿园开始。0—3岁婴幼儿托育不属于教育部门主管，自2011年开始，教育部门就停止发放托儿所执照。尽管广州市教育局2011年出台的《广州市学前教育三年行动计划》提到“初步建立0—3岁婴幼儿科学育儿指导体系，构建区(县级市)政府统筹，以社区为依托，教育、卫生、妇联等部门和有关组织协同运作，面向0—3岁婴幼儿家长、看护人员普及科学育儿知识的网络和工作机制。每个街、镇依托公办幼儿园或社区活动中心等资源，至少设立1个社区儿童早期教育指导中心，为社区0—3岁儿童家长及看护人员提供早期教育指导服务，不断提高家长的科学育儿能力。”但这主要侧重的是对家长早期教育能力的指导，并没有着力于解决婴幼儿托管的问题。工商部门根据相关法律规定，只能进行教育咨询机构的登记备案，但教育咨询机构只提供咨询，不具备提供午餐、全日制托育等资格。目前社会上大量早期教育机构接收婴幼儿托管，其实是处于“无证经营”“无人监管”的真空状态。卫计部门表态要鼓励3岁以下婴幼儿托幼机构的建设，也曾配合有关部门开展了托幼服务的调研，但由于目前没有相关文件明确托育服务的管理归口，因此还有待政府出台相关法律法规。

　　（二）专业标准缺乏，亟需制定统一标准

　　0—3岁婴幼儿的护理、照顾、教育对专业性、技术性、安全性的要求很高，对托幼机构的场地、设备、人员资质、卫生防疫、安全、收费等都需要有规范的标准，严格的管理。但由于目前管理主体的缺失，没有明确的标准，造成社会上各种从事婴幼儿托管的机构良莠不齐，有很大的安全隐患。另外，托幼机构的作用更多在于细心看护、照顾，同时培养孩子的良好生活习惯，但是，市面不乏一些教育机构以早期教育、智力情商开发为名，教育的理论和方法五花八门，收缺乏统一的指导，对儿童的健康成长不利。收费标准高低不一，多以引入国外先进理念等为噱头，收取高昂费用。

　　（三） 服务成本过高，亟需政策倾斜支持

　　由于缺少政府的支持和投入，民间的婴幼儿托管服务完全按照商业标准进行投入，一间建筑面积400平米的托儿所，前期一次性投入至少需要100万元，租金、水电、税收全部按照商业标准，每个月每个孩子收费标准超过3000—4000元才能维持成本。高额成本推高收费，令中低收入的家长对托儿机构望而却步。

　　三、建议

　　2017年初，广州市“两会”首次提出婴幼儿托管服务问题，将其作为落实民生实事的一项普惠性工程。市政府尝试出台相关政策制度。近日，携程亲子园虐童事件在网络迅速传播，一石激起千层浪，关于托幼公共服务的矛盾引起了社会的广泛关注和讨论。经深入了解发现，原来南京市政府办公厅早在2012年就下发了《关于推进南京市0—3岁婴幼儿早期发展工作的意见》，大力支持发展社会化婴幼儿早期发展服务机构，要求建立科学、规范的0—3岁婴幼儿早期发展管理体制。2014年，南京市政府批转了市人口计生局《南京市0—3岁婴幼儿保育机构设置管理暂行办法》，明确了人口计生部门是0—3岁婴幼儿保育机构的业务主管单位，民政、工商、公安（消防）、卫生、食药监、物价、住建等行政管理部门按照各自职责，加强对0—3岁婴幼儿保育机构的监督和管理，并对婴幼儿保育机构的类型、开办条件做了一系列细化管理。为广州市提供了很好的可借鉴经验。

　　（一）政府要承担主体责任，加强顶层设计

　　政府要承担主体责任，将托幼服务作为提升人口素质，促进家庭和谐和发展的重要内容，纳入社会管理和公共服务体系建设中，贯彻落实公益性和普惠性原则。建议由市政府出台0—3岁婴幼儿托管工作指导意见，以“政府主导、部门监管、社会运作、家庭参与”为建设思路，明确主管部门及相关责任部门分别承担的责任和权限。由相关部门制定具体的实施办法，出台托幼机构管理细则，针对不同类型的托幼机构，对场地、设施、从业人员、卫生防疫、安全保障、收费标准等进行规范，加强托幼机构的准入管理、日常监督及安全检查。

　　（二）加大投入和政策倾斜，发展多元化、多层次、差异化的公共托幼服务

　　一是政府托底，发展普惠性托幼服务。参照家庭综合服务中心的日间托老服务，采用政府购买服务方式在家综中发展日间托幼服务。采取财政补贴、用地租房优先等方式，引导、支持社会机构兴办普惠型托幼机构。二是多元发展，鼓励各类企事业单位及民营、社会机构兴办托幼机构。鼓励在各类开发园区、大型企业、高等院校以及女职工集中的单位创办婴幼儿托管机构；鼓励有资质的民办幼儿园开办托管班，根据市场需求及儿童成长规律提供差异化托幼服务，满足不同层面的需求。

　　（三）加快培养托幼服务人才

　　一方面在学前教育专业中增加0至3岁幼儿教养课程，加强对育婴师的培训，培养一支高素质的婴幼儿教养人才队伍；另一方面可组织社区中全职妈妈、40—50待业人员等接受育婴师职业培训，壮大托幼服务保育人员队伍。同时，建立职业道德信用体系，对从业人员加强职业道德教育和心理辅导，对遭受多次投诉或有虐童倾向的人取消从业资格。

　　发言人：简瑞燕海珠区妇联主席