广州市政协经济委员会
内容摘要：市政协经济委组织部分委员通过虚实结合、点面结合、长短结合的协商调研，分析了我市停车难的现状及其成因，参考国内外城市智能停车产业化的新做法新趋势，建议以“智慧城市引领，立体空间破局，多方携手推进，共建共治共享”的发展思路，按照勇当“四个走在全国前列”排头兵的要求，进一步完善2018年10月1日施行的《广州市停车场条例》，加快推进广州智能停车产业健康发展。
市政协经济委员会组织部分政协委员，并联合省静态交通协会、省现代社会评价科学研究院成立专题调研组，开展“推进广州智能停车产业健康发展”的专题调研。调研组分别赴市工信委、交委、国规委、发改委、妇联、越秀区政府、广州地铁总公司等相关部门和单位开展调研，在充分协商的基础上，庾建设副主席召集市城管委、交警支队等相关单位和政协委员进行了专题协商座谈。通过虚实结合、点面结合、长短结合的协商调研，分析了我市停车难的现状及其成因，参考国内外城市智能停车产业化的新做法新趋势，建议以“智慧城市引领，立体空间破局，多方携手推进，共建共治共享”的发展思路，按照勇当“四个走在全国前列”排头兵的要求，进一步完善2018年10月1日施行的《广州市停车场条例》，加快推进广州智能停车产业健康发展。
一、广州停车难及其成因分析
随着我国经济社会持续快速发展，广州与其他大城市一样，面临机动车保有量持续增长与停车位供应紧缺的矛盾。尤其在中心城区，车位供需矛盾近年来有增无减，造成一系列连锁反应，急需有效治理。
（一）车位供需矛盾突出
数据显示，截至2018年6月，广州市籍汽车保有量255万辆。全市泊位初步估算约为200万个，据此推算，广州市车辆与泊位比接近1.28∶1，与住建部《城市停车设施规划导则》要求的1∶1.1～1.3相比存在一定差距，与发达国家大城市的1∶1.5相比差距更为明显。实际上中心城区的车辆与泊位比的差距更大，加上外地车的不断增多，车位供需矛盾尤为突出。
停车难对城市管理和经济发展都造成不利影响。一方面导致大量停车乱象，进而影响道路通行，阻碍消防和急救通道。居民小区内普遍占道停车，导致双向车道变为单行道，消防车、急救车等应急车辆通行受到明显限制，安全隐患较高。另一方面，中心城区停车难还对营商环境产生一定影响，造成一些企业外迁。
（二）停车难三大成因：供、需、管三方分析
导致停车难的原因是多方面，但主要与供、需、管三大关键问题直接相关，具体分析如下。
1.在车位供应方面，主要是没有把停车场作为重大基础设施来建设，城市静态交通规划滞后，停车用地供应不足，立体车库报建程序又过于繁杂，限制了车位建设。
2018年10月1日施行的《广州市停车场条例》对改善城市静态交通环境有一定的积极作用，对新建车位有一定促进作用。但是，中心城区停车难现状靠该条例仍然难以解决。全市车位主要来源是建筑物配建车位，中心城区基本为建成区，没有太多新建筑配建更多车位。同时，中心城区停车位历史欠账多，缺口大，必须要采取多种手段综合治理才能见效。立体车库技术可大幅度提高土地使用率，在有限土地上建设更多车位。对此国家发改委、财政部等已颁布鼓励政策，也适合寸土寸金的广州中心城区。同时，智能立体车库的技术进步非常快，在常见的十多种类型中，不乏设计精美、并成为城市景观的立体车库。如其他城市建成的垂直智能升降车库、以AGV智能搬运器为核心技术的平面移动车库等案例，但在广州一个也没有。直接原因就在于广州没有静态交通专项规划，没有专门停车场建设用地的报建细则。
2.在出行需求方面，主要是居民出行习惯有待改变，城市公共交通还不够完善，加上换乘公交的停车场数量少、位置偏、使用率不高，对车主弃车换乘公交出行缺乏吸引力。
据省静态交通协会和省现代社会评价科学研究院的专项调研，78%的广州车主愿意通过P+R（即停车换乘，车停在城郊结合部的交通枢纽附近，转乘轨道交通到市中心）模式进入中心城区。但现实情况是地铁站配建的换乘停车场数量少、位置偏、使用率不高，在地铁公司的新线网规划中，考虑P+R换乘方面不够，均是已建成地铁站口的边角地，也未充分考虑增建停车换乘设施。根据省现代社评院完成的《广东省城市规划建设管理工作评估报告》，在全省21个地市当中，广州公共交通包括停车治理的居民满意度较低，仅为52.7分。这个数据不仅比其他地市稍显落后，而且也落后于城市规划建设管理的其他方面，停车难已明显成为广州城市规划建设管理中的一块短板。
3.在停车管理方面，主要是管理执法不严，停车价格杠杆的调节作用未显现，共享停车、智慧停车等尚未普及，停车信息没有实现互联互通，停车资源浪费明显。
广州自2015年实施停车价格新政后，经历过一轮快速价格上涨，也引发广泛社会关注。但无论是国内还是国际城市，停车价格和停车管理执法，都是调节车位供需关系的通用手段。一旦放松，无论新建多少车位，也难以满足飞速增长的停车需求。同时，车位资源浪费现象也值得关注。数据显示，广州的车位使用率与北京近似，仅为48%，意指除了高峰时段使用率处于饱和状态外，车位还有大量时段处于空置状态。另一方面，机关、学校、封闭式小区等大量车位资源不对外开放，停车信息没有实现互联互通，以分时共享为特色的互联网智慧停车平台在广州普及率不高，加剧了车位资源浪费的现象。
二、国内外城市智能停车产业化的新做法新趋势
停车设施建设不仅是民生需求，更是朝阳产业，城市智能停车产业化不仅是改善民生，更是发展经济。据市政协专题调研组调研，广州每年停车收费总额超过300亿元，且每年还在持续增长。但公共停车场建设毕竟属于一次性投入较高、带有公益性质的产业。为此，国内外许多城市和地方纷纷出台各种政府激励政策（详见表1、表2）。
表1：国内主要城市停车场建设政策概览
城市文件名称出台时间政策主要内容北京《关于印发鼓励社会资本参与机动车停车设施建设意见的通知》2014年公益性停车场设施：“政府出地、市场出资”，特许经营期不超过30年，内部收益率一般不超过8%。
非公益性停车场设施：采取完全市场化的方式建设，鼓励单位和个人通过租赁、合作、建设-经营-移交（BOT）等方式，投资、建设和经营停车设施。上海《关于促进本市停车资源共享利用的指导意见》2016年政策支持：鼓励各区对有关第三方企业进行相应政策支持和资金补贴。
错时共享：有关政府机关、医院和普通高等学校等事业单位、国有企业等在保障内部安全和秩序的前提下，应将内部停车设施错时对外开放。深圳《深圳市停车设施建设专项规划（2018-2020年）》2018年工作机制：市发改委牵头的市区两级停车产业化工作小组，负责统筹协调全市立体停车设施建设和产业发展工作。
土地供应：加大地块供应，利用公园绿地、学校、医院等空间，规划建设了181个公共停车场
产权政策：对产权归政府的公益性停车设施用地，以划拨或协议方式供应；对于符合条件的社会资本，可以通过招拍挂、租赁方式获得停车设施用地使用权；对于历史遗留未完善出让手续的可建设用地，在符合规划的条件下，可以采用招拍挂方式公开出让，也可采取协议方式将土地使用权出让给申请人等。天津《加快我市城市停车场建设近期工作要点与任务分工的通知》2016年鼓励集约停车：推动单位、小区、个人利用自有空间建设停车场，鼓励建设停车楼、地下停车场、机械式立体停车库等集约化停车设施，并按一定比例配建电动汽车充电设施。
合作建设模式：在停车场建设领域大力推广PPP模式，政府投入公共资源产权，采用放弃一定时期的收益权等形式保障社会资本的收益。简化停车场投资建设、经营手续办理程序。
产业支持：支持停车装备制造业发展将停车产业纳入高端装备制造业清单，给予相关政策优惠。加强不同停车管理信息系统的互联互通、信息共享，强化对系统平台的监督，促进停车与互联网融合发展。重庆《主城区公共停车场建设项目市级财政资金“以奖代补”暂行管理办法》2015年资金补助：对地上、多层坡道式停车楼、机械式停车库垂直升降式和巷道堆垛式、升降横移式、地下项目、坡道式停车位、附建机械式停车库，按城区不同区域，给予差异化资金补助。南京《南京市鼓励公共停车设施建设优惠政策的若干规定》2014年资金补助：在新建公共停车设施泊位数达到100个以上，符合规划的前提下，公共停车设施建设还可免缴城市基础射射配套费等市权范围内的相关行政事业性收费，并在竣工验收合格后，由市、区两级财政对停车设施建设资金实行一次性奖励补助。武汉《关于进一步加快市区公共停车场建设管理工作的指导意见（试行）》2016年简化审批：停车场建设审批手续简化，利用自有用地新增停车设施的，通过联席审批会议审查通过即可。
政策奖励：每超建1个停车泊位，另减免城市基础设施配套费8000元。商业旺区专门划出土地引进投资商建设立体车库，对投资商给予车位补贴或置换土地等奖励。西安《关于西安市公共停车场建设三年行动方案（2016—2018年）的通知》2016年审批改革：要求逐年滚动深化公共停车场项目行政审批制度改革，大力推广政府和社会资本PPP合作模式。
科技管理：建设西安智慧停车信息平台，实现全市经营性停车场联网联控，对全市经营性停车场、路外停车场进行平台化管理。
创新合作：由西安城投集团发起，联合各民营企业共同出资组建西安城投隆翔停车产业有限公司，并与多家金融机构，共同为城投隆翔提供50亿元项目支持资金，用于西安停车场站建设和智能化改造升级，助力西安静态交通产业发展。
表2：发达国家停车场建设相关政策国家 政策主要内容美国 资金保障：专门部门或委员会负责停车的有关服务，大量的私人发展商投资停车设施，利用停车税收债券基建投资建设停车场、设立停车场基金等筹集建设资金。部分州对停车场建设实行“利益课税制度”，要求新建停车场服务范围内的企业、不动产的所有者负担一部分停车场建设费用，以此促进地区内的停车场建设。地区内的路外停车场的所需费用以平均费率或根据受益的大小向不动产的所有者征收。日本 资金保障：引导民间资本投向停车场建设，中央政府、地方政府、公共机关、金融机构都对停车场的建设与经营给予了资金和税收上的支持。日本政府规定:对私管和半官半民建设与经营的停车场给予一定的财政补助。
特殊政策扶持：对于性能较好的、具有定占地规模的、对于街道环境改善有利的停车设施，允许其容积率超过规划。停车场建设的主体是民间机构，政府也需要参与城市规划停车场的建设;为了减少建设费和有效利用土地，促进停车场的立体化、机械化，制订了促进停车场建设的相关优惠政策。
三、加快广州智能停车设施建设及产业发展的建议
2015年8月，国家发展改革委、财政部等七部委联合印发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，要求以停车产业化为导向，加快推进停车设施建设。广州市虽然在2017年没有被列为全国推进城市停车场建设第一批五个试点示范城市，但也要按照勇当“四个走在全国前列”排头兵的要求，尽快出台与北京、上海、深圳、天津、重庆试点城市类似的政策文件和事项规划。建议以智能新能源车的快速发展为背景，以全面有效缓解停车难为根本，以落实差别化停车供给政策为导向，构建有关部门全链条工作新体系，并在公共场所集中区停车设施建设和停车信息平台建设两个重点方向创造新经验。其基本思路就是：“智慧城市引领，立体空间破局，多方携手推进，共建共治共享”。此外，还建议进一步整合各部门、各区、各单位的资源，让一批智能化的具有景观标志的新型停车设施尽快出现在市民最需要的位置。具体建议如下：
（一）规划先行：加大智能停车设施建设及产业化发展的协调力度
智能停车设施是现代城市的重要基础设施，建设好广州智能停车设施，不仅是补城市发展短板，而且是既利当前更惠长远的重大举措。建议尽快建立编制和实施规划的新机制，由常务副市长任组长，市发改委、交委、工信委、国规委、交警等部门，共同组成广州市智能停车设施建设及产业化工作小组，以全市停车调查大数据为支撑，尽快编制和实施《广州市智能停车设施建设及产业化专项规划》，这是安排政府投资、明确市区投资事权的重要依据，是引导社会投资投向的重要抓手。广州虽然曾经对公共停车场进行过规划，但由于缺乏部门协同，单打独斗，规划难以实施。建议要充分发挥好广州市智能停车设施建设及产业化工作小组的作用，各区也建立健全相应的组织协调机制，统筹动态和静态交通，简化报建流程，推进停车资源共享，加快催生新动能和激发新活力，共同推动政策和项目的真正落地。着眼未来，针对未来载人无人机和飞行汽车的发展，为城市建筑物屋顶停车（机）作出预判和规划。当前，尤其是要在进行城市“厕所革命”的同时，围绕公共厕所屋顶布局规划停车（机）建设。
（二）增量为主：突出重点加快公共停车泊位和立体智能停车设施建设
在专项规划的统筹指引下，实施差别化车位供给策略，尽量满足公共设施集中区和老旧居住区的需要，将医院、学校、政务服务、交通枢纽等公共场所和老旧居住区的停车需求作为建设重点。立体空间破局，就是充分利用城市公共空间，充分挖掘整合存量空间，按照“就近、分散、适量”的布设原则，确定公共停车设施项目的选址、规模、方式等建设要求，同时充分利用小区内部的平面停车场、边角地块、建筑退线空间等空间，进行立体智能停车设施的新建和改造。建议广州在现有停车场条例的基础上，利用新型的立体停车场占地小、土地利用率高等特点，在中心城区规划建设一批小型立体智能车库。最新的立体智能车库技术，可“上天”可“入地”，可以在50平米的土地上建设50个车位，平均每车位占地仅为1平米。广州中心城区尤其是老城区，虽然开发强度大、空余土地少，但仍保留大量绿地、垃圾转运站、公厕、地铁站口的交通建设用地等公共用地。通过调整绿化用地、平面停车场改立体、地铁站口边角地配建立体车库等措施，可以快速挖掘一批停车场用地或增大平面停车场的车位供应量。
（三）试点推进：中心城区要成为率先统筹综合治理停车难的试点区
广州停车难现象主要发生在城市中心的老旧城区。以越秀区为例，作为典型的老中心城区，交通需求旺盛，土地利用率达95%以上。区政府多方寻求治理停车难的办法，区内可挖掘的停车资源，经过充分梳理和整合，现急需突破的瓶颈在于用地规划、资金引进和报建审批。建议市委、市政府同意越秀区作为全市统筹综合治理停车难的试点区，并给予全面的政策支持，特别是要简化报建审批程序，建设、改造一批区内立体停车场项目，统筹停车难与交通拥堵的治理工作，积极探索中心城区综合治理停车难的新鲜经验。具体建议包括普查区内可利用的立体车库资源，探索利用小区内部临时停车场、边角地块、建筑退线空间及单侧靠墙通道、绿地地下、公厕、地铁站口边角地等空间，新建立体停车设施；对现有平面停车场进行立体化改造，增加车位供给；以BOT、PPP等模式，引进社会资本参与立体车库建设。目前，越秀区初步选定金融街临时停车场，作为绿地地下空间建设立体停车场的改造案例进行探索。市政协专题调研组在现场发现，金融街临时停车场周边道路较窄，多为双向两车道，周边老社区、医院、政府部门聚集，停车需求旺盛。该地块土地性质为绿化用地，树木较多，树下临时停车，约有80个泊位。如改为地下立体智能停车，车位可增建到260个，需建设资金数千万元。区政府有意引入社会投资建设，已有多家企业明确投资意向。
（四）智慧停车：以践行新发展理念积极引导和鼓励绿色智慧出行
以停车调查大数据和停车供需分布图为导向，以“拥车不等于用车”“车位错时共享”等为理念，整合各类停车资源信息，积极推进停车场智慧化标准化改造，对标国际先进城市，建立统一的数据标准和交换机制，设置国际一流的停车设施标志系统，逐步实现全市停车场信息系统的互联互通。通过构建城市级智慧停车诱导体系，加快开展分级停车诱导体系的应用。另外，停车换乘也是解决中心城区交通压力的有效办法之一。广州目前已禁止外地网约车进城，采用“开四停四”等限外措施，但本地车辆的出行未受到停驶引导。在日本东京和国内北京等大城市，大量私家车并非用于日常上下班代步，而只是周末和节假日的出行工具。广州地铁发展速度非常快，承担的交通客流越来越大，但目前却普遍缺乏停车换乘停车场，难以诱导车主停车换乘。北京、上海、武汉、苏州、重庆等城市已先后建成一批地铁“P+R”换乘停车场，鼓励市民停车换乘轨道交通，绿色出行。其中北京的“P+R”停车场，停车换乘的停车费非常优惠，单次停车费仅为2元钱。重庆停车换乘收费标准为3小时内3元/次，12小时内6元/次，20小时内10元/次。上海持公共交通卡可在13家P+R停车场享受每天、每车次5-10元不等的换乘停车优惠价。广州地铁的P+R换乘停车场虽然曾建设过一批，但使用效果并不理想，新的地铁线网规划未包含停车换乘设施。如何充分利用停车换乘设施，建议有关部门和单位进一步调研和统筹规划，积极引导和鼓励市民绿色智慧出行。
（五）多方参与：积极鼓励社会资本进入停车设施建设及产业化领域
停车设施建设具有投资规模大、回收周期长的特点，不适合投入大量财政资金。按国家发改委和财政部相关政策，鼓励社会资本参与停车基础设施建设，并允许在停车场配建一定比例的附属商业面积，以弥补投资亏损。建议借鉴有关城市的经验，制订社会资本准入机制，市级布局的公共停车设施项目和公交机械式停车设施项目，优先采用PPP模式并向社会公开推介。区级布局的公共停车设施项目，各区可根据实际情况推广采用PPP模式，促进社会资本与政府合作。同时，对立体智能停车设施建设提供财政补助。如对社会资本全额投资的机械式停车设施，给予不高于40%设备采购额度的投资补助;利用公共设施建设的立体停车项目，允许配建不超过总建筑面积20%的附属商业面积，以保障投资回报。项目法人在取得停车设施经营许可证后，可按相关规定将其整体转让、抵押或质押。同时，允许有条件的停车设施项目设置洗车、保养、汽配销售等增值服务功能。符合广告设置规划和景观要求的停车项目，允许设置广告设施。
此外，车位共享也是提高存量车位资源使用效率，提升停车管理效率的必要举措。市交委近期开始对路内车位进行整体智能管理改造，对路外各类停车场，仍需采取措施鼓励多方参与智能化改造。越秀区的经验证实，传统停车场进行智能化改造后，人力成本明显下降，车位周转率明显提升，停车场收益明显提升，改造经验值得全市推广。有关职能部门和街道要加强对停车资源共享的指导和协调。大量政府机关、学校等单位的内部停车场未对外开放，应制订政策鼓励开放共享，特别是周末、节假日以及学校寒暑假期间，内部停车位资源更应开放共享，使有限资源得到充分利用。市场上已有各类智慧停车APP平台，但互不相通，应鼓励互通互联，全市停车资源联网，在满足市场竞争的前提下，提高停车资源的透明度，方便消费者预订车位或选择出行方式。
（六）产业集聚：广州可通过率先设立静态交通科技园区走在全国前列
从全国看，我国智能停车装备产业发展迅速,停车与新能源汽车充电产业结合紧密，对资本和科技人才的吸引力极强。以从事智慧停车的互联网企业为例，近几年涌现速度非常快，已成为风险投资的热点，吸引了一批产业集团进入。包括中建、华润为代表的央企，复星、万达、阿里、腾讯等民企，以及长江实业等港企和外企。在立体停车设备行业，2017年我国新增机械式立体车位81万个，相关专利达到5816件。无论是市场规模还是科技水平，这一产业都在快速增长。深圳、江浙一带已成为智能停车企业的主要聚集地。但广州不仅新建立体车位数量少，技术水平低，也缺乏智能停车企业的培育和聚集。在全国智能立体停车企业前三十强当中，广州企业无一上榜。国家发改委等部门高度重视静态交通产业发展，多次强调要推动停车产业化发展。建议广州通过率先设立静态交通科技创新园区的方式，高起点、高标准急起直追，将各地的先进经验在广州集大成，为我所用且后发先至，大幅度吸引产业巨头进入智能停车设施和智能新能源车产业为特色的这个价值创新园区，力争广州占据领先位置并在这个朝阳产业中走在全国前列。
发言人：陈伶俐越秀区人民政府副区长