致公党广州市委员会
内容摘要：我市疾控中心主要存在总体收入水平低导致人员流失，人才引进困难；高级职称岗位比例受限，影响人才队伍发展；科技成果转化奖励、绩效支出细则尚未明确等问题。建议，一是提高市疾控中心人均绩效工资水平，二是建立公共卫生单位人员绩效工资固定增长机制，三是提升市疾控中心高级岗位比例，四是出台更具实操性的科研人员收入分配倾斜细则，五是实行一类保障、二类管理。
新冠疫情爆发后，疾控中心（CDC）在公共卫生事件发生时所担负的重大责任进入大众视野；如何提升各级CDC队伍战斗力成为大家关切的问题。
一、基本情况
广州市疾病预防控制中心是市卫健委下属正处级公益一类事业单位，财政全额拨款，担负着广州市传染病和慢性非传染性疾病的预防控制、相关健康危害因素的监测和行为干预等业务工作，是实施市政府卫生防病职能的公共卫生核心专业机构和技术保障部门，组织实施全市卫生防病工作，承担对下一级防治机构的业务指导、考核和技术示范职能；同时，还额外承担诸如12320卫生热线运营、基本公共卫生服务管理项目办、建设项目卫生学评价和食品企业标准备案等工作任务。
该中心还是传染病预防控制国家重点实验室热带病研究基地，国家食品安全风险监测广东中心合作实验室，广东省食品药品监督管理局指定的国产非特殊用途化妆品备案检验机构，中山大学、南方医科大学、广州医科大学和广东药科大学等高等院校的教学基地。中心的专业技术人员占比超过85%，人员聘用岗位的平均级别水平较市属临床医疗机构高。
二、主要存在问题
（一）总体收入水平低导致人员流失，人才引进困难
近几年，该中心陆续有6名博硕士人才辞职或调出（其中2名为市医学重点人才）、3人公开招聘录用后毁约到其他单位就职；多个猎头对中心艾滋病防制、理化检测等国内领先专业的人才挖角；其博士后创新基地2017年招聘1名博士后进行登革热的相关研究，但由于待遇（25万元）过低造成了应聘者寥寥无几，最终无果。中心在待遇上的差距导致招揽、引进、留住人才等方面的用人危机正在日渐显现。究其原因，主要症结是：
1.绩效工资激励机制不明显
自2018年起公益一类事业单位不再核定其保留性绩效，绩效工资均按照绩效附表水平进行核定，各单位间的差别仅靠极少量主管部门增加的奖励性绩效工资产生，差距很小。这对于承担职能多、业务工作繁重和应急加班处置频繁的部分单位来说，没有真正体现出倾斜和激励作用。对于中心内部来说，由于没有绩效增量，内部管理缺乏有效的管理手段，无法很好地调动广大职工的工作积极性，易形成“吃大锅饭”的局面。
2.职工个人收入在市属医疗单位中处于较低水平
按目前人员聘用的级别水平来看，该中心人员聘用岗位的平均级别水平较所有市属临床医疗机构高，但与市属医院人均绩效工资水平的差距显著。2018年度该中心绩效奖即使加上当年度发放的2017年绩效考核奖励（人均5.88万元），绩效工资总量与市一医院、市红会医院和市八医院仍分别相差32%、20%和16%。
3.职工个人收入在国内同行中处于较低水平
与北京、深圳等其他城市疾控中心的人均绩效工资水平上差距较大。主要原因是我市核定绩效工资总量时政策的支持力度和延续性有较大差距。北京市自2016年开始对疾控中心进行绩效考核试点，规定考核分数达到81分及以上的，按照上一年绩效工资总额的15%—50%，根据不同的得分段，发放增量年终奖励性绩效，由此，其人均绩效工资2016年增长了33%，2017年增长了38%，2018核定的人均为14.88万元。深圳市除了对疾控中心按公益一类事业单位保障相应工资绩效外，每年额外给予3600万的绩效补贴，按在编229人核算，人均补贴达15.72万元。武汉市政府也在其《关于加强全市公共卫生与疾病预防控制工作意见》（武政规〔2018〕9号）中强调“进一步加强疾控队伍建设，提高核心竞争力”，明确提出了提高公共卫生人员待遇，在核定公共卫生机构绩效工资总量时给予适当倾斜。
（二）高级职称岗位比例受限，影响人才队伍发展
目前，中心高级岗位比例为40%，已远远不能适应中心作为专业技术单位人才发展和能力提升的需要。根据《广东省卫生事业单位岗位设置管理指导意见》（粤人社发〔2010〕86号）中专业技术岗位结构比例指导标准中，“设有研究生教学点承担研究生培养任务和设有省（部）级以上重点学科、重点实验室、优势专科的单位，高级岗位比例可增加3%-5%”的注释，我市CDC高级岗位比例的提升（提高至45%）有政策依据，也是现实需要。目前苏州市疾控中心高级岗位比例是45%，浙江省和杭州市的疾控中心也是相似比例。
（三）科技成果转化奖励、绩效支出细则尚未明确
按相关文件规定，自去年开始我市已逐步加大对科研人员收入分配倾斜力度，把相关奖励和绩效支出予以单列并不纳入绩效工资总量的调控水平。但由于尚处政策落地初期，许多细则和工作流程尚需进一步明确且更具实操性。如还有科研项目经费下达日期滞后于核定绩效工资日期，但项目经费又必须在当年度使用完毕；科研成果转化形式和方式的定义、收益如何清算等问题。
三、建议
综上所述，市疾控中心的待遇较低，科技成果转化等政策未细化落地，造成职工积极性降低、人才流失和引进困难，不利我市公共卫生事业发展。上海市4月8日专题新闻发布会上，提出进一步完善公共卫生应急体系人事薪酬制度，稳定公共卫生应急体系队伍。建议我市也尽快出台支持政策，稳定队伍，留住、引进人才。
（一）提高市疾控中心人均绩效工资水平，与市属同级别的临床医院平均水平看齐。奖励性绩效工资分配向任务重、公益目标完成好的公卫一线单位倾斜。
（二）建立公共卫生单位人员绩效工资固定增长机制，建议每年增加10-15%。
（三）提升市疾控中心高级岗位比例，建议提高到至45%。
（四）出台更具实操性的科研人员收入分配倾斜细则。
（五）实行一类保障、二类管理。习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出“两个允许”，其中允许医疗卫生机构医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励，在核定的绩效工资总量内合理提高人员奖励水平。为公共卫生机构开展面向社会的有偿服务，实施一类保障、二类管理提供了政策依据。公共卫生机构开展面向社会的有偿服务，可以部分解决绩效奖的资金增量来源问题。目前福建省和三明市的CDC都提供此类服务，为我市推进改革提供了借鉴。建议在市疾控中心按照目前一类公益事业单位保障机制不变的前提下，允许其开展面向社会的有偿服务，并将此收入以及非财政直接投入的业务、科研项目等资金，实行二类管理，扩大内部分配自主权，完善内部考核评价机制和指标体系，向一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员重点倾斜，调动医务人员积极性。 大会发言材料之十九
破解“空心村”改造困局促进乡村振兴九三学社广州市委员会
内容摘要：由于社会经济的快速发展和城乡二元分割，农村土地和建房管理相对薄弱。我市郊区农村建新村弃旧村普遍，形成了大量“空心村”，造成了土地资源的重大闲置浪费。在现今城乡建设用地日趋紧缺、空间管理日趋完善、生态保护要求日趋严峻形势下，开展“空心村”改造，是释放土地存量，缓解城乡建设用地结构性矛盾，有效改善乡村人居环境，促进乡村振兴的突破口。建议：夯实农村建设管理基础工作，为“空心村”改造提供保障条件；坚持规划统领，探索多元化“空心村”改造模式；创新优化规划、建设、经营许可等制度，促进“空心村”改造；制定招商引资及人才引进鼓励政策，为“空心村”改造提供强大的支撑。
一、“空心村”形成原因
随着我市社会经济与城乡建设的快速发展，作为农村人口主要聚集居住的村场发生了翻天覆地的变化。一方面，旧村场普遍存在公共服务设施欠缺，居住环境较差，宅基地面积偏小，交通不便等问题，难以满足现代农村住房需求。除少量无经济能力的孤寡老人留守外，很多经济条件较好的村民均迁居新村或外迁城镇；另一方面，由于村民保守观念，认为祖屋即使无法居住也不能拆除，加上对农村房地管理相对薄弱，造成村民常常建新房不拆旧房，占新基不退旧基。因此，导致旧村场越来越多房屋空置，逐步形成了“空心村”。
二、增城“空心村”现状及改造实践案例
广州“空心村”主要集中在城（远）郊村，以广州市城（远）郊村较多的增城区为研究样本。增城全域面积1616.47平方公里，下辖284条行政村，占全广州市行政村总数的25%。现状农村宅基地总面积约62.7平方公里，“空心村”总用地总面积约11.8平方公里，图斑约1210个，空心率约为19%。这些“空心村”长期空置、闲置，存在安全隐患，影响人居环境景观，占用大量的建设用地。
近几年来，增城区根据“建设美丽乡村，盘活存量用地，促进乡村振兴”的要求，在“空心村”改造方面进行了一些探索。一是将“空心村”闲置房屋改造成为可看、可读、可歇的乡村旅游景点、民宿，如派潭镇上九陂村北山社、邓村石屋社；二是结合“工”改“商”联动改造，如1978电影小镇发呆部耕寮村；三是盘活存量土地空间资源，完善公共服务设施，如仙村镇西南村和增江街大埔围村；四是优化人居环境，增加村民住宅，如小楼镇九益村、约场村；五是通过复垦析出用地，如派潭镇鹅兜、黄洞、湾吓村。
三、增城“空心村”改造面临的困局
虽然增城区在“空心村”改造方面进行了一些实践，但很多做法难以推广；部分案例甚至出现改造后用地面积增加现象，节约、集约建设用地效果不明显；改造后的新房基本仍为原屋主，未能对“一户多宅”进行有效引导和分流，未解决村内村民住房刚需等，“空心村”改造仍然面临困局。深入分析，主要问题如下：
（一）历史遗留问题复杂、欠账多，农村建设管理基础薄弱，“空心村”改造难
城乡之间投入不平衡，长期疏于管理，农村集体经济成员认定、农村“两违”查处、宅基地腾退和确权登记等工作相对“落后”。村民侵占林地、园地、耕地，甚至占用基本农田建房，建新村弃旧村、一户多宅现象普遍。
（二）“空心村”改造相关扶持政策少，制约“空心村”活化利用
虽然各级地方制定了不少“乡村振兴”方面的政策，但有关“空心村”改造方面政策极为缺少。如针对乡村建筑的活化利用，缺乏消防、旅馆民宿经营、环保管理等规范标准。利用“空心村”闲置房屋改造为民宿、公建等，在房屋结构、消防、排污等方面无法达标，“空心村”活化改造难以办理相关手续，制约市场投资“空心村”活化改造热情。
（三）乡村发展内生力薄弱，村民及市场主体参与“空心村”改造意愿低
一是农村经济落后，产业薄弱，村集体无能力也无实力组织连片改造。二是农村长期未制定宅基地回收统筹机制，祖屋地和宅基地私有思想严重，加上受近年来巨额征拆补偿案例的影响，宅基地退出“空心村”意愿低。三是“空心村”大多交通不方便，同时村民对改造的补偿期望大，经济测算难以平衡，导致不少市场主体参与改造积极性不高。
（四）农村人口流失严重，人才匮乏，“空心村”组织改造难
一是城镇化快速发展，青壮年大都外出城镇务工，农村劳动人口流失严重，留在村内的大多是老人、妇女和小孩。二是农村产业薄弱、就业机会少，各类基础设施相对落后，难以引进优秀人才，留住人才。三是村基层党组织成员老龄化，缺乏能人带头。
四、其他地区经验做法
在“空心村”改造方面，我国各地有些地区做得比较好，很多成功的经验可借鉴，如：
（一）重庆与江浙地区早期就注重农村管理，严格规范农村建设，从源头上防止及消除原有农村建新村弃旧村的“空心村”问题
一是宅基地确权登记工作，明晰了农村房屋权属；二是重视农村“一户一宅”管理，按照人口数合理确定宅基地规模，严格清理非法的“一户多宅”问题；三是开展农村集体经济组织成员认定，确定了哪些人具备农村建房资格权，非农村集体经济组织成员不允许房屋拆除重建；四是控违力度强，零容忍执法消灭农村违建，促进合法报建；五是建立“地票”制度，鼓励村民宅基地有偿退出；六是注重农村基层党组织建设和政策培训，选任有能力、有公心农村带头人。
（二）佛山市南海区开展了农村宅基地历史遗留问题分类处理工作，为农村宅基地使用权利用做好基础
在此基础上，适度放活宅基地使用权，探索宅基地及地上房屋统筹利用模式。利用集体经营性建设用地入市改革试点机遇，实现与宅基地制度改革联动。将节余存量宅基地转变用途为经营性建设用地，利用集体建设用地建设租赁住房。
五、对策建议
“空心村”造成土地闲置浪费和环境恶化，影响村容村貌，存在安全隐患。建议从以下几方面推进“空心村”改造：
（一）夯实农村建设管理基础工作，为“空心村”改造提供保障条件
一是制定农村集体经济组织成员资格界定办法，完善登记管理，作为村民建房和宅基地分配的准入条件。二是打通“数据”壁垒，建立人、户、房、地一体化信息系统，按照“一户一宅”和“人均居住面积达标”双重指标，梳理“一户一宅”“一户多宅”清单。三是制定宅基地有偿退出奖励政策，对于自愿退出多余合法宅基地的，以商品房置换、住房补偿、货币补偿、股份分红、子女购房优惠等方式进行补偿，并保障其落户农村、村集体资产分配等权益；四是制定农村历史存量违法建设分类处理标准，允许“空心村”建设用地规模和指标与新村违法用地进行空间置换。
（二）坚持规划统领，探索多元化“空心村”改造模式
一是编制“空心村”建设规划，充分摸清“空心村”规模、区位条件、资源禀赋、历史文化遗产等情况，引入村民参与，专家衔领，科学确定发展策略。二是探索多样化“空心村”改造模式，如“旧村改造+乡村振兴+农村股份制改造+水田复垦”等改造新模式，将改造与乡村振兴、农地流转、水田垦造相结合；三是建立“政府、企业、村集体和村民”多方参与机制，制定示范点“空心村”改造项目库，以项目库为导向，集中力量，统筹规划、国土、建设、农林水、企业等各方面资金及农村各方资源共同支持“空心村”示范点改造，逐步形成共建共享共赢局面。
（三）创新优化规划、建设、经营许可等制度，促进“空心村”改造
一是探索切实可行的乡村规划许可实施办法，放宽“空心村”建筑、道路退让间距，简化规划、用地报批程序。二是制定针对闲置农房活化改造为民宿、旅馆、餐饮等设施的消防、卫生、环保许可管理新规，切实解决经营难问题，为“空心村”活化利用护航。三是设立专项资金，鼓励产业项目与历史建筑保护相结合，对历史建筑修缮通过验收的给予资金奖励，并每年安排专项资金奖励历史建筑日常维护，促进“空心村”历史建筑活化利用。
（四）制定招商引资及人才引进鼓励政策，为“空心村”改造提供强大的支撑
一是大力培养农村发展的带头人，把具有乡村情怀、能力强的村民培养成村社干部，注入新活力，增强“空心村”组织改造能力；二是出台相关政策，创新基层镇街规划建设人才引进选拔方式，对本地人才的聘用予以倾斜，发挥当地人的人际关系、语言沟通优势；三是制定镇、村人才级别晋升、工资待遇提升的政策，让其“有为”“有位”，产生成就感和归属感，留住人才。四是制定政策，奖励和引导具有专业开发能力和专业运营能力的团体投入和帮扶农村集体开展“空心村”改造，保障项目可持续、稳定运营。