十三届四次会议提案征集
标　题	关于加快规范和完善有轨电车发展体制机制的提案
提案者	刘智成
情况分析	近年来，国内有轨电车迅猛发展。截至2020年上半年，国内共有17个城市的有轨电车已投入运营，共计31条线路（不含各类延伸线及临时交路），运营总里程接近430公里。此外，全国共91个城市提出建设现代有轨电车线路的意向或规划现代有轨电车线网，约565条线路，规划总里程超过1万公里。 　　广州海珠有轨电车试验段（万胜围—广州塔）于2014年底建成开通，全长7.7公里，共11座车站。据统计，2019年共运输乘客超过390万人次，日均客流约1.12万人次。开通以来，客流呈稳步增长，2019年客流环比增长达14.56%。此外，广州黄埔有轨电车1号线、2号线正在建设中，建设里程约29公里。相比快速发展的地铁线网，广州有轨电车近年发展较为缓慢，运营里程在国内城市中排名已靠后，急需加大建设力度形成规模效应，提高行业竞争力，主要存在以下问题： 　　（一）立项审批模式不明确 　　前期根据国家发展改革委《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础〔2015〕49号）要求,发展地铁和轻轨的城市将有轨电车纳入建设规划做好衔接，其余城市有轨电车建设规划由省级发展改革部门做好衔接。据此，各城市建设的有轨电车大多由所在市或区进行立项审批。但2018年“国办52号文”最新规定，新型有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相关规划的衔接。按照该规定，各地级市、区不再具备有轨电车的立项审批权。由于省市衔接机制还在探索阶段，导致目前有轨电车的立项审批流程、审批形式及审批支撑专题等不明确，导致有轨电车建设规划推进缓慢。 　　（二）建设资金市区分摊机制还未建立 　　目前，我市对地铁建设资金已有较成熟稳定的市区分摊机制，但对于有轨电车建设资金，尚未出台市区摊分机制。由于建设出资模式不明确，我市个别区虽有建设有轨电车的需求和条件，但缺乏配套的顶层设计机制，一定程度上制约了有轨电车的发展，同时也容易出现有轨线路与地铁线路路由重叠浪费投资的情况。 　　（三）可持续发展机制有待完善 　　有轨电车也属于公益类运营设施，单靠票务收入及少量资源收入近期难以维持基本运营成本支出。目前，我市为保障地铁可持续发展，市政府出台了《广州市人民政府办公厅关于印发广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）的通知》（穗府办规〔2017〕3号）以及《关于保障我市城市轨道交通企业可持续发展和创新新一轮线网投融资机制的工作意见》（穗府办函〔2017〕45号）等政策，但针对有轨电车的相应制度机制还未出台。
具体建议	（一）尽快明确立项审批模式 　　建议省市加强衔接，进一步明确有轨电车立项审批模式，具体包括：参照地铁建设模式，由市级层面进行统筹规划建设，通过编制有轨电车线网规划，由市政府批准后作为上位规划依据；根据有轨电车线网规划编制有轨电车建设规划，以省级发展改革部门批复（核准）的建设规划作为项目立项依据；关于建设规划立项审批所需的配套支撑专题，建议设置为社会稳定性评价、环境影响评价等专题，由政府相关主管部门负责审批；后续工程可行性研究，建议由省级发展改革部门委托市级发展改革部门负责审批。 　　（二）建立建设资金市区出资模式 　　建议加强全市统筹，在编制我市新一轮轨道交通建设投融资总体方案时，同步把有轨电车纳入考虑，建立健全有轨电车建设投融资模式及市区出资模式。在建立稳定的公共财政投资保障机制时，建议各区按照事权与支出责任相适应的原则，明确各级政府的出资责任和具体出资比例，各级政府承担的支出责任部分应全部由公共财政资金予以保障，不足部分可通过发行地方政府债券解决。 　　（三）出台相应可持续发展配套政策 　　目前，地铁场站综合体建设及周边土地综合开发模式已取得初步成效，为建设筹集资金、弥补运营亏损作出了有益的探索。建议参考地铁模式，尽快出台有轨电车场站综合体开发方案或明确参照地铁模式实施的意见，通过“TOD”开发推动沿线有价值的土地纳入有轨电车建设规划同步报批，保障有轨电车可持续发展。