广州市政协城建资源环境委员会
内容摘要：目前，广州建筑工地噪声管理仍存在以下问题：一是地方性法规缺失，以罚代管的现象突出。二是违法成本低廉，夜间违法施工呈多发态势。三是防控意识不到位，精细化监管程度不高。四是新技术推广应用效果不理想。为此，我们建议：一是制定完善的环境噪声污染防治地方性法规。二是细化建筑工地噪声污染防治规范。在加强工地噪声执法，严格夜间施工要求的同时，大力推进在建工地信息公开。三是运用科技管理手段防治建筑工地噪声污染。安装在线监测设备，进一步加强工地噪声实时监控；推广低噪设备及装配式建筑；加快推进我市新能源建筑废弃物运输车辆推广使用的工作，逐步推进我市建筑工地泥头车的新能源化替代。四是强化建筑施工企业噪声污染防治的责任。强化诚信体系管理，实行重点治理工地清单管理，完善不良行为记录。
根据市政协主席会议工作部署，今年第二季度，城建委组织政协委员成立专题调研组开展“城市快速发展中如何充分利用新理念、新技术对建筑工地噪声有效防控”专题调研。调研组先后听取了市生态环境局、市住房城乡建设局、市城管综合执法局等政府部门的情况介绍；函询市公安局、市交通运输局、市水务局了解情况；并到相关建设施工工地实地考察，与工地周边住宅区居民座谈；召开相关专家学者和政协委员交流研讨座谈会。综合调研情况，经研究，我们提出以下意见建议。
一、基本情况
经济社会的飞速发展，人们对美好生活的向往、对生活居住环境质量的要求越来越高。广州近年来人口增长迅猛，人口的增长同时带来了配套的房屋、路桥、水务等配套设施的相应需求，随着城市建设的高速发展，大量增长的建筑施工，催生了大量建筑工地，建筑施工作业产生了大量的工地施工噪音，噪声污染严重影响了人们的正常生活和休息。目前，全市在建房屋建筑工程（含综合管廊）项目约2100项。
（一）我市噪声污染治理基本情况
1.声环境质量状况。
近年来，广州市城市声环境总体保持稳定。2019年全市区域声环境昼间等效声级平均值为55.7分贝，按照国家有关规范评价，属三级一般水平，全年城市功能区声环境昼间点次达标率为61.4%，比2018年下降4.5个百分点，夜间点次达标率为38.6%，比2018年上升2.2个百分点。
2.建筑施工噪声监督管理情况。
市各职能主管部门按照职责分工，积极认真推进施工工地噪声污染防治工作，通过加强施工噪声扰民问题专项整治，严控施工项目延长作业时间证明的审批，采用诚信加分鼓励施工项目使用低噪音、低振动的施工机具，努力降低施工噪声对市民产生的不利影响。
一是周密部署噪声污染防治工作，对违法违规企业进行专项检查通报，督促企业落实整改；二是严格审批。除重点项目和需开展连续施工作业工序的项目外，一律不得核发延长施工作业时间证明，对已取得夜间延长施工作业时间证明，但施工噪音超标的项目，一律取消延长施工作业时间证明；三是严格整治。加大对建筑工地夜间超时施工扰民行为的整治力度，有序开展建筑工地超时施工执法工作；四是严格执法。结合分析12345服务热线市民投诉和舆情反映情况，组织开展全市建筑工地夜间施工专项执法，对部分投诉较多的施工单位负责人实施约谈，建立案件线索双向移送、联合执法和信用联合惩戒等机制，落实诚信扣分，加大违规企业惩处力度，提高违法违规成本，2019年，共查处无证夜间超时施工行为1121宗，罚款871.2万元；五是推进建设工地扬尘噪声污染在线监测设备的安装并联网，对噪声超标工地进行预警，并将相关数据共享到市生态环境局扬尘噪声监管平台，对工地噪声污染实现自动预警；六是积极鼓励、督促建设工地采用低噪声的新技术、新材料、新工艺、新设备，减少现场施工作业量或作业内容，减少因施工现场加工制作产生的噪声。
3.印发实施《广州市声环境功能区区划》。
2019年1月1日，我市正式实施修编后的《广州市声环境功能区区划》（穗环〔2018〕151号）。对声环境质量要求高的符合技术条件的区域优先划定声环境功能单元，维护其完整性，减少噪声污染程度和范围，提高全市声环境质量。
（二）噪声污染投诉情况
根据12345热线受理中心投诉工单分析，2019年共接到与噪声有关的投诉68304宗，其中建筑施工噪声为19972宗，占总量的29%，位居各类噪声投诉数量的第二位。
投诉情况分析：
有15015宗认为噪声过大，明确要求降低噪音，占建筑施工噪声投诉总量的75%，其中3077宗提到机械设备声音，占4.5%；有1000多宗为建筑施工的其他原因（如扬尘等）投诉，噪声只是其中一项内容。
有14409宗明确提及与施工时间有关，占投诉总量72%，其中，明确为昼间施工（含早间及午间施工）的有9845宗，占施工时间总投诉的68.3%，明确为夜间施工的有1655宗，占11.5%，认为存在连续数日不间断施工的情形的有2909宗，占20.2%；其中7220宗认为施工时间过早开始或过晚结束，影响正常生活作息，但并不违反现有时间规定，占投诉总量的36%。
根据施工工程类型来看，5258宗为住宅或商业楼宇建设（占总投诉量的26.3%），1712宗为市政相关工程建设（占总投诉量的8.6%），803宗为水务工程建设（占总投诉量的4%），379宗为交通路段建设（占总投诉量的1.9%），720宗为地铁施工建设（占总投诉量的3.6%）。
根据收到的建筑施工噪声投诉，2015年至2019年间，涉及建筑施工噪声分别为102、68、77、81、83宗，占比分别为9%、7%、5%、5%、11%，略有上升趋势；以涉及行为分析，361宗案件明确反映与建筑施工时间有关，占到总量的87%以上，16宗左右的案件明确是关于打桩等设备产生的噪音，6宗案件投诉人有自行监测认为涉嫌超标；以涉及工程类别分析，绝大多数为商住楼、住宅或宿舍等房屋施工，交通类工程约有32宗（其中20宗明确为地铁施工），市政类工程约有10宗、水务类工程约有9宗。
二、存在的主要问题
（一）地方性法规缺失，以罚代管的现象突出
从2019年1月《广州市环境噪声污染防治规定》废止至今，我市尚未出台新的噪声污染防治地方性法规。在具体噪声污染管理实践中，目前主要依据的是国家和省层面的法律法规以及《广州市城市管理综合执法细则》，缺乏强有力的地方性法规支撑。如，对市政工程施工以及工程清拆施工噪声污染管理等，缺乏清晰明确的执法依据，导致责任主体不明、执法效率低下。监管的措施和手段极为有限，尤其是在整治无证夜间施工中，以罚代管的问题十分突出。
（二）违法成本低廉，夜间违法施工呈多发态势
由于现行法律法规对夜间施工违法行为的罚款额度较低，施工主体诚信体系和质量评价体系尚未真正建立，未能形成对夜间施工违法行为的强有力震慑。例如缺乏夜间施工补偿、诚信档案记录等经济信用手段。部门监管过程中，对噪声管理违规行为的调查取证时间长、难度大、成本高，效果不理想。施工方受利益驱使，进行夜间超时施工扰民的现象呈多发和增加态势。
（三）防控意识不到位，精细化监管程度不高
一是小型施工工地监管缺失。我市印发了《广州市建设工程安装扬尘噪声污染在线监测设备工作的通知》，要求在建建筑工地建筑面积5000平方米以上或施工周期大于6个月的建设工地安装扬尘噪声在线监测设备，并将相关数据共享到市生态环境局扬尘噪声监管平台，实现对较大型建筑工地环境污染的有效监控。但对于没有达到上述标准的建筑工地，则缺乏有效的监管手段。二是责任人防控意识不到位。部分工地噪声防控责任人噪声防控主动意识不强，现场管控措施落实不到位，文明施工亟待加强。三是在时间空间管控上，缺乏对特殊情形、具体区域、具体时间段的精细化管控要求。三是信息公开落实不到位，居民对在建项目夜间施工审批、时段、设备等内容了解不充分，社会监督的及时性和有效性作用发挥不明显。
（四）新理念宣传力度不够，新技术推广应用效果不理想
一是在建筑工地施工技术规范方面，缺乏对噪声污染防治新技术、新设备、新工艺的推广应用指引要求，隔声屏、隔声罩、封闭施工技术、装配式建筑等低噪声设备、先进施工工艺推广使用情况不理想。二是传统建筑施工设备和手段虽有诸多弊端，但成本较低，施工方缺乏技术创新和设备改良动力，低成本、高效率、简易便捷的降噪手段、工艺和设备创新研究不足。
三、建议
现国内大城市均有现行有效的环境噪声污染防治地方性法规，而且都规定了建筑施工噪声管理的内容。我市制定的《广州市环境噪声污染防治规定》，因难以适应当前生态环境保护的管理形势，于2019年1月被废止。对此，我们建议,要尽快制定完善的城市噪声污染防治的地方性法规，建立起城市噪声污染防治的长效机制，给予市民更加清静舒适的生活工作环境。
（一）制定完善的环境噪声污染防治地方性法规
根据广州市城市发展管理的需求，要进一步强化城市建筑工地施工环境噪声污染防治力度，重新制定完善的城市环境噪声污染防治地方性法规，明确法规实施细则。参考其他城市先进经验，针对我市噪声管理中存在的问题，提出符合我市的相关规定，在制定《广州市生态环境保护条例》时纳入相关内容，弥补我市地方性立法缺失，对于部分细节规定，可后续制定噪声专门的地方性法规。法规中要明确监管执法职责，明确责任主体，强化执法力度；制定噪声污染防治规划，制定年度噪声污染防治目标；划分声环境功能区，提出区域限批规定；要尽快制定建筑施工噪声污染防治指引、噪声污染防治管理与技术规范等，组织开展建筑工地管理人员和实际操作人员的管理与技术培训。要完善事中监管责任，明确要求施工单位制定施工期间建筑施工噪声防治方案，并进行严格的监管。要将噪声污染影响预测纳入环境影响评价中，充分考虑施工噪声对周围生活环境的影响，建立完全保障施工噪声防治所需费用和夜间噪声扰民补偿所需费用的投入机制。
（二）细化建筑工地噪声污染防治规范
1.加强工地噪声执法。明确职责分工，由指定的部门负责白天建筑施工噪声污染监管与执法工作，加强巡查，发现问题及时报告执法单位，并通知住建、城管部门。建立分工执法与合作执法机制，生态环境、住建、城管部门定期或不定期组织工地噪声联合执法。充分发挥街镇属地管理作用，在加强执法的同时加强对工地普法宣传，告知施工单位权利和义务做好宣教工作，确保通知到位。
2.严格夜间施工要求。建立夜间施工时间总量和优化调配机制。对建筑工地夜间施工实行严格的施工许可总量控制，严控重点工程项目夜间施工量，在环境敏感区等重点区域内，进一步明确夜间施工要求。同时加大工地噪声违法处罚力度。夜间施工违反规定，查实后应立即收回夜间施工证明（住建部门）；对工地噪声超标违法行为，在相关立法时可以大幅提高罚款金额，实施按日计罚和再犯加重处罚等。
3.推进在建工地信息公开。除要求建筑工地在周边公示信息外，建设本市建筑施工在建工地信息公开网页，非紧急建设工程至少提前3天将工地施工信息及噪声污染防治信息上传，在地图上显示，便于公众查询投诉，并在建设结束后及时撤除信息。
（三）运用科技管理手段防治建筑工地噪声污染
1.开展噪声研究。主管部门应当加强环境噪声预测评估研究，组织绘制环境噪声地图，并应当定期向社会公布。开展建筑工地噪声地图绘制和管理系统开发，为环境噪声污染防治规划、环境噪声管理和公众参与提供科学依据，开展建筑施工噪声污染防治相关技术规范研究。
2.安装在线监测。要对符合条件的工地强制要求安装建筑施工噪声在线监测设备，为监管部门执法和日常管理提供依据。在工地出入口等显眼位置安装显示屏，实时显示工地噪声现状值。并建立建设施工工地噪声监控信息平台，与扬尘在线监测信息系统对接，并与环境投诉管理平台、移动执法平台对接，实现噪声实时监测和报警。所有安装噪声在线监测设备的工地完成与全市施工工地噪声监控信息平台的数据调试，并将数据传输到平台。
3.进一步加强工地噪声实时监控。要求施工面积5000平方米以上的工地（包括夜间施工工地）在开工前必须安装工地噪声实时监测系统，数据直接传送到住建、生态环境及城管部门。整合建筑施工扬尘监管现有资源，共享工地监管手机APP，供生态环境综合执法队伍和街镇环保监督检查员使用，报告噪声超标或其他违法行为。
4.推广低噪设备及装配式建筑。制定我市高噪声施工机械设备认定标准或技术规范，严格禁止使用国家、省规定的高噪声设备；建立低噪声施工设备推荐名单，鼓励企业使用低噪声设备；建立低噪声设备补助基金，补助企业购买低噪声设备。要全面推广使用装配式建筑，新立项的人才住房、保障性住房等政府投资的大中型建筑工程全面实施装配式建筑，推进建筑业高质量发展，同时鼓励各类建筑企业建筑项目使用装配式建筑，在企业税收方面给予减免等优惠政策支持。
5.加快推进我市新能源建筑废弃物运输车辆推广使用的工作，逐步推进我市建筑工地泥头车的新能源化替代，把噪音和对城市交通的影响降到最低。加快完善我市建筑废弃物排放与运输管理相关管理规定，充分利用市场化手段，推动我市建筑废弃物运输企业逐步实现新旧能源建筑废弃物运输车辆更替，在降低企业运营成本、提质增效的同时，降低对城市管理秩序和空气质量的不良影响。要尽快制定纯电动、氢能源等新能源建筑废弃物运输车辆推广试点实施工作方案。增加新能源建筑废弃物运输车白天非交通高峰期的允许出行时间，不仅可以缩短建设工程施工周期，更能减少机动车氮氧化物和颗粒物的排放量，减轻道路交通噪声污染和缩短建筑施工噪声对居民生活环境的影响时间。
（四）强化建筑施工企业噪声污染防治的责任
1.加强文明施工监督管理。建设单位要将噪声污染防治经费纳入文明施工措施予以保障，施工单位应当按照环境噪声污染防治有关规定防止施工噪声污染，按照建筑施工场界噪声测量办法对施工现场产生的噪声值进行监测。同时，探索及推广协商补偿，探索试点协商，采取调整生产作业时间及其他补偿措施，以民事补偿方式降低行政成本，争取尽快获得周边居民理解，减少矛盾。
2.重点治理工地清单管理。制定噪声治理重点工地标准，定期对在建施工工地进行滚动评估，根据（在线监测）噪声超标情况、投诉情况等，评估出需要进行噪声污染重点治理工地，纳入重点治理清单（声环境重点排污单位）。清单内的要求“一点一策”治理，达到移出清单标准的移出清单。综合治理情况纳入对住建等部门和各区的环境保护目标责任考核。推广优秀管理经验。
3.完善不良行为记录。将建筑施工企业噪声违法处罚情况作为不良行为记录存档，并向社会公布的建议。生态环境主管部门应当定期将建筑业企业的环境噪声违法行为查处情况通报住建部门。住建部门应当将建筑业企业违反建筑施工噪声有关规定受到处罚的情况作为不良行为记录存档，并向社会公布，将受处罚和被通报的施工企业纳入建筑施工企业诚信体系管理，作为不良记录。
4.强化宣传教育手段。通过制作施工噪声防治的宣传海报、开展专题培训、派专人到施工现场张贴海报并宣传噪声污染防治有关要求等手段，对企业员工加强噪声污染防治的宣传教育，增强企业法制意识。