十三届五次会议征集提案精选
标　题	关于松绑编制“紧箍咒”，全面 加强教师队伍建设的提案
提案者	九三学社广州市委员会
情况分析	教育大计、教师为本。伴随着基础教育改革进行攻坚阶段，教师队伍素质问题日益凸显，教师队伍建设将是基础教育高质量发展的主要矛盾。然伴随事业单位“控编”，城镇化进程、“全面二孩”政策及基础教育综合改革等对教师配置的新需求，编制问题已成为制约中小学教师队伍建设的重大瓶颈问题。 　　一、教师队伍编制僵化问题已严重制约基础教育高质量发展 　　（一）人口导入区教师资源供给问题凸显。2012年至2019年，广州市中小学在校生数由137万人增长到163万人,由于教师编制总数严控，每年的公开招聘只能补充因退休或离职等原因空出的编制，导致人口导入地中小学教师编制严重不足。2019年广州市初中在校生增加16277人，参考2018年的生师比（12:1）计算，应该增加教师1346人，实际增加707位教师，缺口639人。 　　(二）教师结构性、临时性缺编问题较为普遍。2012年至2019年，广州市幼儿园在校生从383364增加到527648人，增长了37.64%；小学在校生从822594增加到1104714人，增长了34.30%，而在编教师数并未跟随学生数的上涨而同比上升。此外，基础教育综合改革带来的课程设置变化，使语文、数学、英语和部分理科学科教师需求量急剧上升，选课走班教学也对教师配置提出新需求，叠加新计生政策使女教师集中休假比例大幅度提升，导致教师队伍结构性、临时性缺编。 　　(三）小学科教师缺额问题较为普遍。如广东省2019年小学体育、音乐和美术教师缺额率分别为12.21%，12.95%，19.06%。缺额率最高的是湛江市、梅州市、肇庆市，三市小学体育、音乐、美术学科缺额率分别高达35.92%、34.80%、44.16%，26.62%、37.51%、41.33%，29.61%、31.57%、37.09%。 　　(四）教师跨校、跨区域调配困难。尽管学生出现了跨区域流动，但是公办教师并未“编随生走”，更做不到“生走师退”。如在中西、东北部省份及部分农村地区，生源大量流失学校呈现空心化，但实有教师编制数依然维持原状，有些甚至严重超过国家师生比应配备教师数，此类教师“富余”问题也在一定程度上加剧了地方财政负担。 　　（五）编外教师体量偏大且队伍极不稳定。因编制总量限制，为维持生师比的均衡，在学生数量剧增的前提下，学校只能依赖编外教师解决师资不足问题。2019年广东省公办中小学共有5.6万名编外教师，占公办中小学在编在岗教职员总数的6.84%。其中，珠三角地区3.9万人，粤东西北地区1.7万人。62个县（市、区）聘用编外教师超过公办中小学在编在岗教职员总数5%　，佛山市南海区、广州市天河区和番禺区聘请编外教师数量最多，为4440人、2584人、2366人，分别占当地公办中小学在编在岗教职员数的29.75%、41.01%、25.92%，编外教师待遇总体偏低，编外教师与在编教师同工同酬规定尚未落实且区际差异大，如广州南沙区编外教师年薪高达29.5万，从化区仅5万。 　　二、教师编制管理体制僵化的原因探究 　　（一）编制零增长目标与人口学生自然增长不相适应 　　　2012年李克强总理提出本届政府任期内事业单位编制总数零增长的目标；《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发〔2013〕9号）明确要求：要严格控制人员编制，地方事业编制总额以　2012　年底统计数为基数，由省级政府负责实行总量控制。因一直强调“财政供养人员只增不减”，将教师编制简单等同于公务员编制管理，并未切实以人民需求为中心、以满足义务教育事业发展为需要，确立教师编制管理的改革思路。 　　（二）编制地域总量固化与需求流量变动存在矛盾 　　现行编制管理以县域为主要调节单位，具有机构性、空间性和地域性特点，以户籍学龄人口为主要依据，并不能根据学龄人口的空间流动与变量做相应的调整，这种需求流量的变动性与编制地域总量的固定性矛盾导致“有学生但无编制、编制供给无法满足编制需求”困境。在许多推行“县管校聘”的区域，教师编制依然按机构（学校）核定，采用实名制管理，并不能实现“编随人走”，如果教育行政部门要在学校间调配教师，就必须进行跨部门协调，包括调整用编计划、用编指标、岗位待遇等。2019年中央编办下发的《关于进一步落实<国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准的意见的通知>有关问题的通知》已提出“省级机构编制部门要结合本地实际，加强统筹协调，按照总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减的原则，调整和使用本地区中小学教职员编制”，并“及时调整接收流动人口子女较多学校的编制”。然至目前，所谓的省域统筹、市域统筹仍缺乏制度设计和实操突破。 　　（三）编制配备标准与教育实际需求脱节 按照现行的编制配备标准核定的教师数实际上并无法满足教学的实际需求。在微观学校的教师配置中是以学生数为依据，并不以编制体系运行的内部空间结构和岗位结构等实际需求为依据，由此导致小学科教师的缺额问题较为普遍。我们分别选择2所不同规模的小学以广东省有关政策为例进行数据分析发现，发现规模在500人以下学校应配教师与实际需求相差10人，规模在500-1200人的学校应配教师与实际需求相差4人。
具体建议	创新教师编制管理的主要对策: 　　一、建立以持居住证学龄人口为依据的教师编制动态核定机制。以常住人口数为基数，将随迁子女义务教育纳入当地教育发展规划，坚持“编制服务于教育事业发展”的总原则，既然目前现实是“以居住证为主要依据就学，就应当”“建立以持居住证学龄人口数量为依据的教师编制动态核定机制”，破解教师编制供给困境，切实从学生需求出发，以满足新时代教育教学改革需要科学、合理地定期调整教师编制总量和结构，以服务基础教育高质量发展。 　　二、建立跨区域编制动态调整机制。发挥中央和省级人民政府统筹调配全国、全省编制的职责，指导各地梳理所辖区县教职工编制数、空编数和超编数，确立根据学生的区域流动数动态设置各地教师编制数的理念，重点保障人口导入大省、大市的基础教育教师编制配备。探索建立在中央统一领导下，省级统筹、省市县分级管理、专编专用的义务教育教师编制管理制度。省级政府要统筹编办、人社、财政、教育等部门，综合考虑新型城镇化、全面二孩政策、新课改对教师编制的新需求，分级核定教师编制总量并统筹解决城乡、区域间学龄人口数与教师编制数不匹配问题。 　　三、盘活事业单位编制存量，充实教育一线。加强内部挖潜、动态调整，下大力气进行事业单位改革，大幅度撤销和核减已不适应经济社会发展需要的相关事业单位。推动机构编制资源向教育领域合理倾斜，严禁挤占、挪动、截留编制和有编不补。通过跨系统转岗挂职等方式将回收的事业余编调剂至中小学教师队伍，优先保障教师编制供给。如广州市2020年就将盘活的2286名市级事业编制调增至全市基础教育事业编制。 　　四、深化“县管校聘”管理改革，鼓励地方政府创新教师编制补充机制。深化“县管校聘”管理改革：一是根据区域教育情况扩大实施范围，彻底改变目前部分教育系统直属事业单位人事制度管理的桎梏，将全部教育系统直属事业单位甚至可考虑将编外聘任制专任教师一并纳入。二是放宽编制实名制系统管理权限。在确保“区管校聘”区域总体不超编的前提下，不对每一个单位的超编、空编情况作限制，允许教育部门根据实际情况作动态调整。三是推动学校教师岗位设置与教师编制脱钩改革。人社部门应出台有关政策，推动学校教师岗位设置与教师编制脱钩，在设置岗位时按学校实际需要配备教师数进行设岗。 　　五、合理分配各级政府的财政负担，建立编外教师工资待遇保障机制。各级政府要充分认识到编外教师的存在对于稳定目前教育事业的重要意义，加大财政性教育经费的投入力度，建立编外教师工资待遇的保障机制，切实保障编外教师与在编教师“同工同酬”。中央和省级财政要根据主要流入地随迁子女的数量，加大对随迁子女流入地的专项财政转移支付力度，减轻地方财政负担。市级政府要出台编外教师指导工资标准，确保市域内义务教育编外教师待遇基本均衡。