广州市人民政协理论研究会课题组

　　提案作为参加政协的各党派、团体和委员履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要形式,是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体,是协助党和政府实现科学民主决策的重要渠道，是人民政协制度功能的现实体现。

　　人民政协提案的特别重要性，决定政协提案工作是政协一项具有全局意义的工作，是政协履职水平的重要体现，在人民政协事业发展中具有重要的作用。

　　近年来，在各级党委、政府、政协的高度重视下，政协提案工作在继承中发展，在发展中创新，大力推进制度化、规范化、程序化建设，取得了显著成绩，发挥了应有的作用。但也存在一些亟待加强和改进的地方。本文从提案工作中存在的问题、产生的原因、改进的建议三个方面，就改进人民政协提案工作的探索，分述如下:

　　一、存在的问题

　　（一）提案数量多，质优的少。就数量而言，全国政协每年一般都在6000个左右，广州市政协每年一般都在650个左右。就质量而言，自各地认真贯彻中办、国办《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》后，立案数量大幅下降，全国政协从2012年92.2%下降到2014年82.8%，广州市政协从2012年93%下降到2015年76%。此外，即便是已经立案的提案，其质量也不一定较高，就整个政协系统而言，由于政协委员素质是呈层级递减，所以政协提案的质量同样呈现一个倒三角型的态势，从全国政协、省级政协、副省级政协、地级政协、县级政协高水平提案逐级递减。

　　（二）委员提案多，集体的少。近年来委员提案数量虽然有所下降，但依然在六、七成以上。由于个人能力的局限，加上反映的又往往是委员本职工作遇到的问题、就事论事、以个人体会为主，缺乏深入方方面面的调查研究、集思广益，缺乏上下左右的充分协商、达成共识，缺乏组织支撑、得不到界别群众的支持，因此，此类提案整体质量一般比不上集体提案，办理过程中容易产生“谁提出，谁办理”的尴尬现象。

　　（三）表面办理多，实质性办理少。从提案者对每年办理提案的评价来看，无论全国政协、还是广州市政协，所填书面评价“满意”都在99%。但是，具体到提案办理和落实的实践层面上，与务求实效还是有一定的差距。比如，有些承办单位对办理工作不重视，没有明确专职负责的领导，没有专门督办部门；有些承办单位推诿扯皮、拖延不办，把应该属于本部门承办或协办的提案，寻找各种理由要求重新交办；有些承办单位满足于文来文往、电来电往，主动与提案者联系、沟通不够，现场办理力度不大。比如，有些承办单位不按规范要求办理，在提案办理过程中避实就虚，没有认真研究解决问题的具体措施和办法，而是一味地强调客观困难。比如，有的承办单位只是为了让提案者在提案办理评价表上填个“满意”，所办提案停留在办理及答复上，所提问题的落实及解决无人过问，流于形式，毫无实效。

　　凡此种种，既极大地浪费了政协的履职资源，又给党政部门带来了不必要的麻烦、耗费了大量的行政资源，还没有给各界群众带来应有的好处，可谓是“事倍功半，得不偿失”。

　　二、产生的原因

　　（一）缺乏深入的调查研究。政协委员绝大多数都是兼职，许多人本职工作都忙不过来，还要被履职。这就决定他们中不少人撰写提案，基本停留在完成履职“作业”的层面，至于是否合格、良好、优秀，比较少考虑，因此，不舍得也不可能为写什么提案、怎样写好提案，在调查研究耗费更多的精力和时间。有的从本职出发，直接把个人工作中碰到的困难问题体会简单归纳成案，把提案写成个人工作情况汇报；有的怕动脑筋，喜欢把网络、报刊、广播、电视等媒体看到的新做法直接剪接成案，把提案写成经验摘要；有的人云亦云，简单把道听途说而来的情况并凑成案，把提案写成申诉材料；有的自以为是，习惯把自己的研究成果不作实践的调查研究就直接作为提案，把提案写成的学术论文。　　

　　（二）缺乏充分的民主协商。提案是协商的产物、协商的成果。但从目前的实践来看，协商在提案工作的全过程还远远没有到位。表现为：提案选题协商不到位，尤其是个人提案，几乎是委员想写什么提案、就写什么提案，即使是集体提案，题目的产生也没有形成一个公开有序的产生机制；提案形成协商不到位，即所形成的意见建议，在单位群众、界别群众缺乏协商，在界别与界别之间缺乏协商，与社会组织、社会机构缺乏协商，与党委、人大、政府对口部门缺乏协商；提案立案协商不到位，局限于提案委委员之间的审查协商，缺乏提案委与政协各专委会、与党政牵头办理部门之间的审查协商；提案交办协商不到位，没有形成政协提案委与党政牵头办理部门、与具体承办单位之间的交办工作机制；提案办理协商不到位，提案者与提案承办单位没有形成制度化、规范化、程序化的办理协商机制；提案落实协商不到位，办完了就完事了，是否落地、成效如何，缺乏检查协商。

　　（三）缺乏健全的辅助机制。主要反映在：知情明政制度不健全，使得政协系统内外的知情明政渠道没能实现“无缝对接”，造成不少面向政协领导、政协专委会负责人的党政会议精神，要么是不能及时传达到参加单位和委员，要么就是滞留在政协机关这一层面；使得党政职能部门与政协之间的互动不规范、不经常，造成这种互动不是局限于高层，就是停留在“我讲你听”或“我想说什么，就讲什么”的状况；使得党政职能部门的信息公开总是滞后，造成政协参加单位和委员掌握的政情信息不及时、不全面、不对称，如需要协商的事宜、一般临协商前一天才知情，通报的事宜、面上多细节的少，政情公开渠道单一、习惯于会议通报。提案办理制度不健全，使得承办部门不明确、缺乏专责部门，使得办理职责不明晰、缺乏对办理责任人应有的刚性约束，使得办理程序不明确、缺乏规范的运作机制。

　　以上原因，造成紧扣政情、深接地气的政协提案总量不足，造成政协提案在办理过程中落实出成效的占比不足，极大地制约了政协提案工作的健康发展。

　　三、改进的建议

　　《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》旳颁发实施，为改进人民政协提案工作明确了方向、目标和任务。结合中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》的通知关于“健全提案办理协商制度，规范协商议题提出机制，健全知情明政制度，完善协商成果采纳、落实和反馈机制”等要求，结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》，结合广州市政协换届以来加强提案工作的新探索新做法新经验，就改进人民政协提案工作提出如下建议：

　　（一）构建与党政工作有效衔接的提案工作体系，全面提高政协履行职能的成效。

　　政协性质、定位决定，提案工作是政协工作的重要组成部分，但政协不是提案工作主体而是其平台。充分发挥政协提案工作在政协履职中的应有作用，必须依据“人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构”的性质地位，围绕自身作为党委在政协与各民主党派、各人民团体、各族各界协商的平台，打造一个融党政在政协与政协各参加单位、委员协商互动于一体的提案工作体系。

　　要着眼于将民主协商贯穿于提案选题、形成、提出、立案、交办、办理、督办、办复、落实检查（调研）、再建议、再办理的全过程，建立健全提案协商机制。着眼于政协提案者能够充分掌握政情社情，建立健全知情明政和调查研究机制。着眼于把政协提案工作作为党政工作的一个有机组成部分来打造，建立健全提与办、提与育、提与立、提与推的运行机制。

　　要更新政协提案工作理念，变满足于提政协视角的建议性提案，为能够集党政机关和政协界别的智慧与诉求于一体的方案性、路线图式的提案；变满足于任由委员个人简单提出提案，为有选择、有针对性地组织政协参加单位和委员培育可行的重点提案；变只顾提提案不考虑办提案、搞“凡提必立”，为提与办相互兼顾、搞“凡立必须能办，严格立案标准”；变只顾追求提出提案的质量、办理提案的质量，为兼顾两者的同时注重提高推介等服务的质量，加快成果采纳、落实的时效。

　　总之，就是要改以往提案工作政协自身“自弹自唱”的运行模式，为政协搭台让党委、政府和政协参加单位与委员一起“同台合唱”的运行模式，构建协同选择题目、提出提案、立案、交办、办理、督办、办复、落实的工作体制机制。

　　（二）健全协商机制，把民主协商贯穿到提案工作的全过程。

　　协商，是不同利益主体围绕共同目标所开展的民主议事活动。差异的存在是协商的前提，没有差异就不需要协商。“人民政协在我国之所以被选择为我国实现社会主义民主政治的重要载体，也正是基于对差异的承认。”协商民主赋予利益相关方进行充分博弈的平等机会，让他们进行平等、自由、有效地沟通。强调权利平等是协商民主制度设计的价值理念，没有平等、自由、深入地表达和充分讨论，协商民主就不可能实现。

　　政协提案提出和办理的过程，既是各党派、团体和各界人士反映社情民意，提出意见、建议和批评的过程，又是党政部门吸纳真知灼见，将协商纳入决策程序和实施的过程，也是在人民内部就重大问题通过协商增进共识的过程。因此，提案办理协商是政协参加单位和委员借助政协组织的平台，在参与管理经济事务、社会事务和文化事务中，行使知情权、参与权、表达权和监督权，是协商民主的具体实现。

　　在促进协商深入性与有效性方面，笔者认为，广州市政协的探索是有益的、成功的，其通过构建和完善“四共同”（共同协商选题、共同优化建议、共同协商办理、共同协商落实）提案工作机制，使协商体现在提案工作的各个环节。一是广泛开展征集协商。每年年初，发出函请，商请市各民主党派、各人民团体，市委政研室、市府研究室出题；召开提案征集座谈会，邀请政府职能部门通报工作，提出参考题目；召开重点提案培育座谈会，围绕市委、市政府的工作重点协商提案选题；走访各民主党派和工商联，共同研讨提案内容；就提案选题与党政职能部门沟通协商，增强提案的针对性和可操作性。二是加强立案审查协商。实行提案审查前置协商，要求提案者尽量在全会召开前提交提案，并组织市政府办公厅、主要职能部门和市各民主党派相关处室的业务骨干开展提案预审协商工作，对每件提案提出初步处理意见，提交提案委员会全体会议参考；发挥提案委委员熟悉情况和业务能力强的优势，把他们分类组成经济、城建环资、教科文卫体、社会事务四个审查小组，对提案进行分类终审，促成部门领导与委员之间就提案是否立案进行充分协商，保证立案提案的顺利交办。三是开展交办协商。在全会期间，就委员提出的承办单位建议，与党政部门协商，确定承办单位。四是落实跟踪协商。联合党政督查部门，选取重点承办单位开展提案办理督查，促使提案办理承诺落实；对往年办理的提案实施“回头看”，组织提案者跟踪督办，协商形成再办理意见建议，巩固提高落实的成效。

　　诚然，广州市政协的探索是初步的，还有待于进一步拓展和丰富。比如，提案选题征集协商范围还可以探索由界别、委员小组、委员联名协商提出，可以扩大到全市各级政协委员，拓展到市社会组织、社会机构；立案审查协商，还可以搭建一个提案者与提案委的协商平台、一个参加各专委会的界别与提案委的协商平台；交办协商，还可以搭建一个提案者与牵头承办单位的协商平台、一个具体办理部门与提案委的协商平台；落实协商，可以用提案者、参加专委会界别就提案办理成效进行视察、调研、评议等方式，与承办部门开展协商。此外，还要加入提出提案协商环节，确保提案在形成过程中经过必要的党政部门对口协商程序、必要的界别群众代表协商程序、必要的基层协商程序；增加办理协商环节，建立健全联系沟通、办理交流、办理磋商机制。

　　（三）健全重点提案培育机制，发挥重点提案引领作用。

　　如上所述，受制于各种主客观原因，提案的质量和功效并不完全和数量成正比。因此，提案应该先协商后立案，在与有关职能部门进行初步可行性论证后，本着“广进严出”的提案征集和审查立案原则，处理好提案的量与质的关系，为后续提案办理工作夯实质量基础。

　　重点提案培育的过程就是提案选题、提案内容形成、提案办理充分协商的过程，其加大了协商密度，提高了协商的质量和效果。据此，近年来，广州市政协把培育重点提案摆在重要议事日程，以培育专题议政性的常委会议、专题协商会、主席会议建议案为抓手，有计划、有组织地以专委会或办公厅牵头，抓住党政关注、社会聚焦的选题，集聚相关界别的委员与党政对口部门的负责人和研究人员，开展专题调研、进行对口协商，打造了一批推动中心工作、社会影响较大的重点提案，并以此带动提案质量的整体提高，推动政协协商民主取得实效。值得借鉴。

　　一是主动按照市委和市政府主要领导的布置，培育重点提案或建议。2015年，广州市政协按照市委任书记的要求，指定办公厅牵头组织了“建言十三五”协商议政活动，全市30多个单位上百名委员通过深入各区和省内有关地级市进行调研协商，形成了“把广州建设成为世界级城市群核心城市”的42条建议，得到了市委的充分肯定。

　　二是坚持与党政对口部门共同培育重点提案，实现提办对接“零距离”。 2012年广州市政协常委会议建议案《关于打造迎春花市文化名片，推进我市世界文化名城建设的建议》，就是其中一个成功案例。该建议案由市政协牵头，会同市委宣传部、市文广新局等部门共同谋划、共同组织研讨座谈、共同到外地学习考察、共同磋商具体举措、共同办理落实。提案的全过程协商工作机制使该建议案提出之日，即转化为政府推进的工作方案，第二年春节就变成了现实。此后，提办单位每年都对此案进行跟踪协商办理，把广州“迎春花市”的文化名片越擦越亮。

　　三是主动从委员提出的提案选题中挖掘培育重点提案。譬如，引发较大社会反响的《关于大幅缩短广州投资项目建设审批时间》主席会议建议案，就是在委员《关于缩短房地产投资项目审批时间》提案素材的基础上，由市政协专门安排2位副主席率领相关委员和提案者，与市发改委、市建委等10多个职能部门反复研讨、共同协商培育而成的。市政协全程与市委、市政府联合办理提案，期间，还以市政协名义向市委提出了“六个同步推进”的提案办理再建议。2013年6月，该提案被中央电视台新闻联播《以一张图引发的改革》连续作了三天的深度报道和评论。李克强总理到广州视察时，站在这张已被媒体命名为“万里审批图”前说“这些多余的审批项目都该‘打叉’”，要求广东争创审批的“特区速度”。

　　从广州市政协经验来看，实现“变提为育”的转变，提高提案的质量，必须重视发挥政协参加单位的作用、发挥委员的群体作用，必须加强调查研究，让调查研究成为政协提案形成的基础环节。据此，笔者认为，还要加大政协参加单位、专门委员会、委员小组、委员联名提交提案的力度，构建鼓励支持委员参与界别、专委会等集体提案培育的机制，如加大委员参与集体提案的履职分值，降低个人提案的履职分值，提高集体提案在大会发言、座谈发言、联组发言的比重等。要把调查研究作为提案形成的必经环节，建立健全提案选题、内容形成调查研究工作机制，明确没有开展深入调查研究撰写的提案不能立案，确保提案意见建议建立在根基扎实、质量过硬的基础上。

　　（四）建立健全提案办理协商服务机制，充分发挥协商沟通平台的作用。

　　以制度促实践，这是实现协商民主可持续发展的基本要求。制度经济学家诺斯认为：“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些契约。” 提案办理协商是一项探索性、创新性比较强的工作。它从“文来文往”“电来电往”的传统提案答复方式，向提案未正式答复前提办双方见面充分交换意见、沟通协商办理的方式转变，是一种符合民主进步要求的创新。

　　提案虽然是以党派、团体、界别、专门委员会或委员名义提出，但反映的是他们所联系人民群众的利益诉求。从这一角度来看，提案办理协商是建立在广泛民意基础上的，体现了“民有主权”的原则。它不单纯是人民政协职责的体现，还是党委、政府在人民政协中与各民主党派、各界别及群众关系的一个集中体现。而提案办理协商则是党委、政府和相关机构在人民政协中与各民主党派、各界别群众代表的博弈，有着民众关注、民众参与的政治背景。因此，提案办理协商需要建立执行机制，要依靠这些部门形成客观的、硬性的、不以人的主观意志为转移的成熟的运转机制。

　　具体到程序，提案办理协商主要由立案机制、交办机制、承办机制、落实机制构成。每个机制都有自身的工作原则和方式选择，着眼点在于完善党委领导、政府积极负责办理机制，在于探索构建政协主动配合办理机制。政协要尽快建立包括提案者、承办单位、督办单位、政协各界别在内的多方参与办理协商工作制度，对提案交办前、交办、办理中、办理反馈、办理落实等协商作出具体明晰的规定，形成贯穿提案办理全过程的协商工作机制，提高提案办理协商的科学化水平。

　　广州市政协从落实提案办理协商实际出发，着眼于发挥政协参加单位与委员在提案工作中的主体作用，搭建各种沟通协商平台，完善提案办理协商服务机制，为提出高水平提案和提高办理提案时效创造良好条件。一是搭建务实高效的知情明政平台。协助市政府于每年全会前、第三季度常委会议期间，分别举办一次知情问政活动，加强提办双方互动交流，增强选题的可办性和提案可行性、可操作性。二是搭建提案查阅数据平台。即把市政协历年提出的提案以数据的形式建档入网，以便提案者撰写提案时查询参考，以便提案委对所提提案审查立案时参考。三是搭建重点提案推介平台。建立政协全体会议大会发言、界别座谈会发言、常委会议发言、专题协商会发言策划制，提前培育和准备，事先制作发言PPT，促使与会市领导与提案者直接互动、沟通协商。如《人在证图》等重点提案就是通过这样的推介，引起媒体继而广大群众的高度关注。四是搭建市委、市政府领导督办重点提案平台。建立健全了市委、市政府领导督办重点提案制度，把督办方位从党政一把手扩大到市委常委、副市长，督办重点提案数量由2件增至15件。其中，由市长督办的重点提案《关于进一步振兴粤剧的建议》，经市政府常务会议专题研究转化成《广州市进一步振兴粤剧事业总体工作方案》，不仅促使相关10个建设项目的落地，而且还推出了“船说”系列活动，塑造了广州文化新品牌——“粤剧红船”，产生了良好的引领示范效应。五是搭建承办单位与提案者面对面协商平台。即推动承办单位变“文来文往”为“人来人往”，以上门走访、实地考察、电子邮件等方式，与提案者沟通协商，以形成办理的合力。

　　在借鉴广州市政协新做法的同时，笔者认为，改进提案工作，还需进一步加大提案服务的改革力度。要建立政协领导传达党委、政府重要会议精神的制度，建立政协专委会负责人传达党政对口部门会议精神的制度，确保党情政情及时传达到政协各参加单位和全体委员；要完善党政职能部门与政协专委会对口联络制度，每年向政协专委会联系的界别与委员通报专题政情不少于2次；要建立党政职能部门决策信息公开制度，以上网登报等方式及时发布决策信息，有关参考资料还何以直接邮寄给政协委员学习；要搭建党政职能部门与政协参加单位、委员网上问政议政互动平台，直接交流沟通政情社情信息与看法，同时把党政职能部门历年存档的纸质文件资料上传门户网站，供委员和公众查阅；要搭建新闻媒体单位与政协参加单位、委员网上互动平台，合力打造建设性批评提案；要健全政协重点提案协商提出制度，增加同候选重点提案拟办理单位协商这一环节，邀请党政领导督办的候选重点提案还要完善与督办领导的协商制度；要完善政协主席会议、办公厅（室）和专委会参与重点提案遴选与督办制度；要建立健全提案督办协商机制，完善提案台账制度，做好办理跟踪、办理结果反馈、落实情况公开等工作。

　　改进政协提案工作重在创新，创新的关键在于加强提案工作协商民主的制度化、规范化、程序化建设。唯有如此，才能不断增强提案工作的活力，切实发挥提案在人民政协履职中的效力。