充分发挥人民政协在协商民主中的重要作用 为全面深化改革作出新贡献
充分发挥人民政协在协商民主中的重要作用 为全面深化改革作出新贡献
日期：2013-11-29
(2013年11月29日)
李昌鉴
在党的十八届三中全会刚刚闭幕之际，我们在杭州召开“协商民主与人民政协”研讨会，很有意义。杭州市政协为筹备这个研讨会几乎用了整整一年时间。为了表示对会议的支持和对杭州市政协的感谢，万通副主席率领多位研究会负责同志到会。这次来的目的是学习地方政协开展协商民主的经验，不打算讲什么话，但杭州政协再三要求说说，我只好勉强匆忙写了个发言稿，想就如何深入学习贯彻十八大、十八届三中全会精神、充分发挥人民政协在协商民主中的重要作用问题谈几点认识，与大家交流探讨。
一、健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展意义重大
党的十八大对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革作出重要部署，首次把“健全社会主义协商民主制度”作为一项重要任务，提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并科学回答了社会主义协商民主的本质属性、制度框架、基本内涵以及人民政协在其中的地位和实施形式等重大问题，是我们党在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果。刚刚闭幕的十八届三中全会，通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。全会指出，发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，特别强调要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。《决定》把“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为政治体制改革的重要内容。习近平总书记在《决定》说明中指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”我认为，党中央对“健全社会主义协商民主制度”、“推进协商民主广泛多层制度化发展”的重大决策和战略部署，是我们党回应人民群众要求加快政治体制改革的一项重大举措，也是在对世情国情做出科学分析和判断的基础上，顺应世界民主潮流的正确选择，具有重大意义。
1．健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化的实现。
健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展，与十八届三中全会提出的“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这个全面深化改革的总目标是完全一致的。国家治理体系和治理能力建设是现代政治和当今人类社会面临的重大课题。治理，强调了多主体性参与，共管共治。多元治理自然强调社会多元主体在相互平等的基础上，通过有效的协商和协调机制，自觉地协调自身利益与公共利益之间的冲突，形成公共利益最大化基础上的广泛共识，这也正是协商民主制度的基本价值取向所在。在我国早巳确立并且运行了六十多年的国家政治架构中，自上而下已经形成的“三大系统”、“四套班子”，是我们国家治理体系的主要组成部分和重要政治资源、制度资源。进一步完善和发展以人民政协为主要载体和基本形式的协商民主制度，是在现行政治体制框架内进行政治体制改革的一条重要路径。与此同时，抓紧健全社会主义协商民主制度，使协商民主在我国广泛、多层、制度化发展，使得协商民主成为我国国家治理的一种理念和手段，有利于推进我国国家治理体系更加科学完善；推进协商民主广泛多层制度化发展，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，把协商纳入决策过程之中，坚持协商于决策之前和决策之中，有助于提高决策的透明度和公众参与度，促进决策科学化民主化。因此，大力推进协商民主广泛多层制度化发展，必将进一步完善国家治理体系，不断提高国家治理能力，从而巩固我们党的执政地位。
2．健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，有助于加强社会主义民主政治建设。
发展社会主义民主政治，说到底是更好地让人民当家作主。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是我国人民民主的重要形式。我国是一个幅员辽阔、人口众多的包括多民族、多党派的社会主义国家，社会的多样性和差异性都比较突出，要实现最广泛的人民民主，既需要基本体现区域利益的人大组织，也需要基本体现界别群体利益的政协组织；既要少数服从多数，又要保护少数，同时兼顾多数人和少数人的利益。在我国选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度，体现了我国社会主义民主的广泛性、包容性、真实性。没有协商民主这种形式，我国的人民民主就是不完整的。
随着改革开放的深入和市场经济的发展，我国社会发展呈现出利益格局多元化、组织形式多样化、阶层结构复杂化的特点，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，在全社会开展广泛协商，加强沟通协调、广开言路、拓宽社会利益表达渠道，使社会上的各种意见要求得到有组织、有秩序的表达，有助于完善人民有序政治参与，密切党同人民群众的血肉联系，充分体现和贯彻党的群众路线，从而真正发展以人民当家作主为根本目的的社会主义民主政治。
3．健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，有助于开拓人民政协事业新局面。
十八大和十八届三中全会把“健全社会主义协商民主制度”，“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的一项重大任务提出来，对发展人民政协事业是一种难得的历史机遇和巨大推动力。它把社会主义协商民主从一种民主形式上升为一种制度，并成为国家政治制度、政治体制的组成部分。特别是把“人民政协作为协商民主重要渠道作用”的提法，表明了人民政协是我国众多的协商民主形式和渠道中最重要的渠道和基本形式，使人民政协在我国民主政治制度中的地位更加明确；“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的提出，不仅丰富了人民政协性质的理论基础，也使“人民政协是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”的定位更加准确。所有这些新提法、新概括，不仅对推进人民政协协商民主的伟大实践，而且为人民政协事业的整体发展提供了更有力的理论依据和指导，这必将激发人民政协焕发新的生机活力，完善制度体系和工作机制，创新工作形式，推动政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，使人民政协以新的姿态、新的作为活跃在中国的政治舞台上。
4．健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，有助于促进人类政治文明的进步发展。
在全国范围内推行广泛多层制度化的协商民主实践，这在当今世界是少有的，特别是依托人民政协为重要渠道和基本形式发展社会主义协商民主制度，更是罕见。这既能够保证国家权力的统一行使，又能够在执政党、国家政权机关同各民主党派、各团体、各族各界代表及人民群众之间形成密切的联系，使公权力的运行不仅受到法律、权力的制约，而且处于人民政协这样的非权力机关的民主监督之下。这种合理的政体结构和规范的政治行为，充分体现了中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。像人民政协这种制度设计在世界上是独一无二的，它不仅为中国特色社会主义政治发展道路提供了最具特色的内涵，而且为人类的政治文明多样性发展提供了成功范例。如果说，中国近三十多年的改革开放使经济建设屹立于世界民族之林，那么，以人民政协为重要渠道及广泛多层制度化的我国协商民主的伟大实践也必将为世界政治文明增添新的篇章。
二、正确认识协商民主制度建设中的几个关系
随着社会主义协商民主实践和研究的不断深入，我们会遇到一些困惑和问题。有些是实践中遇到的新问题，需要我们有创新的勇气和思路去探索解决，有些则是涉及根本和长远的理论问题，需要我们长期不懈地研究，在实践中不断总结。在这里我想着重谈谈协商民主制度建设中需要正确认识的三个关系。
一是中国的协商民主制度与国外协商民主理论的关系。
现在存在两种极端看法，一种是认为中国的协商民主是现在才提出的，是学习西方协商民主的结果。另一种是把中国的协商民主与西方协商民主完全割裂开来，认为搞协商民主建设绝不能学西方。我认为这两种观点都是片面的。正如十八届三中全会《决定》所说，协商民主是我国社会主义民主政治的“特有形式”和“独特优势”，是党的群众路线在政治领域的“重要体现”，这个结论表明，我国的协商民主正是最具中国特色的东西。它的产生和发展，是由我国的具体国情、中国革命以及社会主义现代化建设具体特点决定的，是中国传统文化背景下的产物，是中国共产党带领中国人民做出的历史选择，是中国共产党和中国人民的独特创造。那种认为西方协商民主理论在上世纪九十年代就已提出，而我们的协商民主是十八大才提出来的，是学习西方的结果，这显然是错误的。从实践历史看，中国的协商民主制度比西方要早得多，在抗日战争时期建立的“三三制”民主政权已经在酝酿准备，新中国的“协商建国”就是我国协商民主制度初步形成和确立的重要标志，可以说，中国的协商民主实践已有六、七十年的历史；而西方协商民主理论的提出不过二、三十年。从协商的政治基础看，在我国不管哪种协商层次、领域、形式，以人民的最大利益、以中国特色社会主义为根本目标已成为协商的共同政治基础，形成了规范的协商机构和平台；在西方所谓的“协商”，成了朝野政党、利益集团相互倾轧、攻讦、内耗的“战场”，更无法形成协商的场所和平台。从协商的效果看，在我国，协商已成为党和国家重大决策的必经程序和制度，而西方至今仅仅停留在一般的协商理念上，更未上升为国家的政治制度层面。因此，我国的协商民主制度确实是中国民主政治的“特有形式”和“独特优势”，根本不是学习西方的结果!另外，有人认为我国的协商民主与西方协商民主根本不搭界也是不对的，因为任何一种文明都是相互取长补短的，相互借鉴的，西方协商民主的一些科学理念、目标诉求、程序规范以及某些实际做法，都是值得我们参考借鉴的。正如邓小平同志1992年南巡时特别提出的，要学习人类的一切文明成果；正如十六大反复强调的，要借鉴人类政治文明的有益成果。我认为，对待西方的协商民主，也应当采取这样的科学分析的态度。
二是协商民主与选举民主的关系。
协商民主与选举民主是人类社会民主发展进程中形成的两种重要形式。对协商民主理论的提出，国内外专家学者普遍给予充分肯定，认为这是当代西方政治思想领域最重要的成果之一，而“选举加协商”的民主模式体现了当今世界民主发展的一种趋势，有的还认为协商民主是对选举民主的修正、发展和完善，甚至在某些领域是个“超越”。因此，我认为选举民主与协商民主相结合，不仅是人类社会民主发展新阶段的重要标志，而且是中国社会主义民主的显著特点和独特优势，更能充分体现人民当家作主的精神，更适合全球化和信息化时代人们政治参与多元化的要求，所以，通过两种民主形式的结合来发展我国社会主义民主正在成为我国民主政治建设的一条基本路径。
在这个问题上，我想强调的是，民主首先指的是国家制度。这一观点在我们马克思主义的经典作家著作里都可以找到。作为协商民主与选举民主这样两种社会主义民主形式，毫无疑问是从国家制度上说的。我国人大、政协两大机构之所以作为国家政治架构的重要组成部分，正是从国家制度上体现了社会主义两种民主形式。当然，两种民主的表现是多领域、多层面的，但从国家制度、国家政治架构上体现两大民主就是人大和政协。这一点我认为应当十分明确。正因为这样，在当今中国，以人民代表大会为载体的选举民主与以人民政协为载体的协商民主相结合，已经成为我国社会主义民主政治建设的一大特色。两种民主形式互为补充、相辅相成、交合融会，共同在国家政治制度的层面、在国家政治生活中发挥重要作用，这正是中国社会主义民主政治发展的特色魅力所在。
总之，在对待选举民主与协商民主的问题上，任何厚此薄彼甚至相互对立的观点和做法，都是片面的、错误的。
三是人民政协的协商民主与整个社会主义协商民主制度的关系。
十八届三中全会强调，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。因此，协商民主制度作为一种国家政治制度，不是单一的、唯一的而是多元的、相互关联的完整的体系，涵盖着从上到下各个领域、各个层面。包括国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商，包括立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。那么，人民政协的协商民主与整个社会主义协商民主制度是怎样的关系，这个问题我认为也要理清楚。正如前面所说，在我国众多的选举民主形式之中，作为国家政治制度的选举民主，毫无疑问应以各级人民代表大会及其常委会作为依托、主要载体和基本形式。同样的道理，关于协商民主，党内有协商，各民主党派有协商，人大也有协商，比如人大的重大决策、法案、人事安排在通过前要交付各个代表团、小组和常委展开充分讨论，这种讨论实际上就是协商。另外，其他团体、界别、基层、单位都有协商。在我国众多的协商民主形式中，作为国家政治制度的协商民主，毫无疑问应以各级人民政协作为依托、主要载体和基本形式。这是因为人民政协是我国最早制度化的协商民主形式，也是最成熟、最成功的协商民主制度，要进一步“健全社会主义协商民主制度”就必须充分发挥人民政协作为协商民主制度中的“支柱性”制度的作用。
因此，三中全会在指明我国各种协商渠道之后，把人民政协作为协商民主的“重要渠道”。毫无疑问，我们在全面推进协商民主广泛多层制度化发展的时候，首先应当把人民政协这个“重要渠道”(实际上是国家协商民主制度上最基本的渠道)的作用发挥好，进一步完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，真正做到国家和地方的重要决策切实听取政协意见，把人民政协的协商民主搞得更加有声有色、更加富有成效。
与此同时，我们要在充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的基础上，积极参与建立、健全和完善我国广泛多层制度化的协商民主制度建设，进一步推动搞好全国的、地方的、基层的协商民主，为进一步搞好执政党、国家政权机关、党派团体、社会基层的协商民主提供实践经验，使社会主义协商民主制度在中国特色社会主义的伟大实践中发挥越来越重要的作用。
总而言之，把人民政协的协商民主看成我国唯一的协商渠道或者混同于广泛多层协商体系中的一般渠道，都是不全面的、错误的。应当理直气壮地说，人民政协的协商民主是国家政治制度、政治架构层面上的专门协商机构和重要协商渠道，要通过它来引领、推动广泛多层协商。当然，搞好广泛多层制度化协商又会进一步激励、完善人民政协的协商民主制度建设。
三、把握新机遇，展现新姿态，发挥好人民政协在协商民主中的重要作用
十八届三中全会《决定》对推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展做出了新的部署，我们要在人民政协实际工作中认真贯彻落实。 ’
1、把握正确的政治方向，坚定信心搞好人民政协的协商民主制度建设。
人民政协是体现中国特色社会主义民主政治的重要组织形式。推进人民政协协商民主制度建设，要始终坚持中国共产党对人民政协事业的领导。要坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，始终坚持我们自己的道路自信、理论自信、制度自信，在坚持中国特色社会主义政治制度的自我完善和发展的同时，积极借鉴人类政治文明的有益成果，但决不能照搬西方的政治制度模式。我们要认真学习贯彻十八大、十八届三中全会关于发展社会主义民主政治，健全社会主义协商民主制度，推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的重要精神，认真学习领会十二届全国政协第三次常委会议精神和俞正声主席关于推进人民政协协商民主的有关讲话精神，准确把握人民政协的性质和特点，进一步发挥人民政协在协商民主中的重要渠道作用。
2、认真总结实践经验，积极推动人民政协协商民主理论研究。
协商民主在中国实践有着数十年的历史，我们有丰富的协商民主实践经验和可靠的制度保障体系，我们有专事协商民主的组织机构，但是对协商民主理论的研究起步较晚。近年来，协商民主理论的研究虽然取得了一些成果，但真正能上升为政策措施、直接指导实践的成果不多。这就需要我们立足实践，深入开展人民政协协商民主理论研究。
多年来，各地政协创造了很多开展协商民主的形式和做法，积累了很多宝贵经验。比如，全国不少省市都制定了政治协商规程，协商成果越来越显著，如今年广州市政协主席会议《关于大幅缩短广州投资项目建设审批时间的建议案》被采纳并在传媒广为宣传后，产生很大社会影响。又比如，浙江省、杭州市政协积极探索开展职能型专委会改革，尝试将政协工作向基层延伸等一系列创新举措，在全国也很有影响。各地在实践中创造的许多经验和做法都需要我们认真去总结，使之上升为指导实践的理论和政策。
在研究人民政协协商民主理论的同时，我们要立足政协，着眼全局，既要关注国家层面的协商民主实践，又要关注地方的、基层的协商民主实践；既要关注全国政协的实践创新，又要关注地方政协的实践创新；既要关注人民政协开展协商民主的实践经验，又要关注国家政权机关、党派团体、基层组织、社会组织等方面的实践经验，从中获得新的营养，不断充实人民政协协商民主理论和整个协商民主理论。
3、加强人民政协自身建设，不断推动工作创新。
推进人民政协协商民主制度，重要的是应从加强人民政协自身建设着手。
一方面，要推动已有制度和文件落实到位。中共中央颁发的关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和人民政协的一系列文件，已经为人民政协提供了较为充分的制度和理论依据，但是很多文件精神在实际中并没有落实到位。我们应该反复对照中央文件精神，认真检查和改进我们的工作。同时对好的做法和经验进行及时总结、交流，并做好协商民主已有实践的推广工作。
另一方面，是要在经常性工作中创造更多的协商民主形式。俞正声主席多次强调要“创新政协经常性工作方式”。全国政协认真贯彻落实十八大精神，把加大对人民政协协商民主理论与实践的研究探索，加快协商民主的制度建设和制度创新，作为一项重要工作来加以部署。比如，组织开展了全国范围推进人民政协协商民主的调研，并着手起草推进人民政协协商民主制度建设的文件；在丰富和完善人民政协协商民主的形式和渠道方面做了大量富有成效的工作，在增加协商频度和协商层次方面进行了有益的探索，设置了驻会副主席和副主席联系专委会和界别制度，举行主席办公会议研究一些重大问题，继承和创新了“双周协商座谈会”制度，还准备增加政协常委会议和专题协商会议次数，以提高协商密度，等等。所有这些，都对全国政协的协商民主制度建设带来了实际的推进，给政协工作带来了新的活力，也为推动地方政协加强协商民主制度建设起到了示范作用。
同志们，人民政协工作正面临着新的形势、新的任务、新的机遇，让我们切实贯彻好党的十八大和十八届三中全会精神，继续坚持解放思想、勇于创新、真抓实干，不断推进人民政协协商民主制度建设，全面履行好人民政协的职能，为全面深化改革作出更大的贡献。
