广州市政协提案工作概述
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二、提案的审查

   (一)机构。

  提案工作机构的名称,在一届会议、二届会议期问为“提案整理委员会”(中国人民政治协商会议第一届全体会议的提案工作机构名称为“代表提案审查委员会”);从l950年11月召开三届会议起,根据《市各界人民代表会议组织通则》第九条第二款关于“市各界人民代表会议得设提案审查委员会及其他委员会”的规定,改为“提案审查委员会”,强化了审查提案的职能。提案整理委员会,提案审查委员会,都是会议期问的临时机构,会后自然撤销,下次开会再重新设立。其委员起初由市政府或市政府、市协商会共同从会议代表中商定,后实行将推荐的委员名单提交大会审查通过后受会议授权开展工作的方式,增强了委员产生的民主性。提案审查(整理)委员会一般设主任委员l 名、副主任委员2_3名,秘书l名,委员30名左右,有时分为若干个组。建国初期的提案审查(整理)委员会不乏文化名人,如著名的马克思主义哲学家、历史学家、教育家杜国庠先生,著名的语言文学家、古汉语专家、教育家、岭南大学(后调北京大学)教授、文学院院长王力先生,著名作家欧阳山先生等,都曾在广州市各界人民代表会议提案审查(整理) 委员会就任。

    (二)整理。所谓“整理”,是指在初审提案的同时将内容相同相近的若干件提案梳理整合归并为一,并对提案进行分类处理的一项工作。三届会议首次提出了整理提案的三条原则,为以后历届历次会议所沿用:“1.内容相同的合并,尽量避免重复。2.一案内有两个内容的分别归案,尽量做到一案一题。3.保持原意与精神。”被整理合并的提案,少的两、三件,多的四、五十件,如四届二次会议的《普遍深入进行检查和修订爱国公约》案(1951.8),就是由提案审查委员会将收到的54件提案整理合并而成的。当时为了体现某些提案是经整理合并若干件提案而成的,从三届会议起,在统计上用“件”作为表述收到的原始提案数量的量词,用“案”作为表述经整理合并的提案数量的量词;但不严格,有时在行文中又将经整理合并的提案数量用“件”表述。如三届会议《关于提案整理审查结果报告》称:“共收到提案473件”,“初步整理后并为256 案”,接着下文又称“经审查后,交政府办理者共l01件”等。其实,由于当时要求参加会议的各单位先行整理合并来自群众的“原生态”提案,然后再以单位名义提出,所以提案审查委员会收到的提案,有一些已经是经过先行整理合并的提案了。正是这个缘故,《广州市第五届各界人民代表会议提案审查报告》称:“这次提案的征集,由于事前订定办法,发出通知,经由各代表单位认真负责,由下而上,结合选举代表,充分酝酿,并加以合并整理,因此从数量上说比上次会议提案稍少,但实质上比历次会议都多。若把群众提到各单位的原始提案汇总起来,超过2000 件。”

  对提案按内容进行分类,历届历次会议的分法各不相同。详见下表:

广州市历届历次各界人民代表会议提案分类情况一览表

   

 
序号
 
 
  一届
 
 
  二届
 
 
  三届
 
  四届
 
  一次
  四届
 
  二次
  四届
 
  四次
  五届
 
  一次
   1
   治安类
工业生产类
  财经类
抗美援朝类
抗美援朝类
  生产类
  政法类
  2
  财经类
商业贸易类
民政建设类
公安司法类
民主改革类
市政建设类
  财经类
  3
  文教类
金融物价类
文教卫生类
财政经济类
公安司法类
  文教类
  文教类
  4
市政及其他
市政建设类
公安司法类
民政工作类
财政经济类
  卫生类
  卫生类
  5
 
文教卫生类
失业救济类
市政建设类
民政工作类
  防疫类
市政建设类
   6
 
治安防空类
农业生产类
农业生产类
市政建设类
  其他
公用事业类
   7
 
农业生产类
市政建设类
  其他
农业生产类
迟到提案
  其他
   8
 
税收海关类
  其他
迟到提案
  其他
 
上级处理*
  9
 
劳资关系及工人福利类
 
迟到提案
 
保留解释
10
 
政权类
 
 
 
 
个别答复
   

  说明:

  1.表中提案类别名称除三届会议取自《关于提案整理审查结果报告》和注。号的外,均取自广州市历届历次各界人民代表会议提案或提案执行情况报告等汇编资料。

   2.“上级处理”为编者简称,全称为“提请上级及广东省人民政府有关机关研究处理案”。3.五届二次会议共l0件提案,因当时未分类,故未列入表中。

     从上表可以看出,历届历次会议对提案的分类,首先是类别数量不同。最多的分为10类(二届会议),最少的分为4类(一届会议)。其次是类别名称不同。有的类别名称只出现1次,如商业贸易类、金融物价类、税收海关类、劳资关系及工人福利类、政权类、失业救济类、民主改革类、防疫类、公用事业类等;有的类别名称则多次出现,如财政经济类、文教卫生类、公安司法类、民政工作类等;有的类别名称“关键词”甚至在每届每次会议上都出现,如“市政”。第三是类别名称之问的逻辑关系不同。有的是并列关系,如一届会议的4类名称、五届一次会议的6类名称;有的是包含关系,如三届会议的民政建设类与失业救济类之问的关系;有的是交叉关系,如二届会议的商业贸易类、金融物价类、税收海关类三者之间的关系等。出现这种情况的原因,与各个时期的中心工作不同有关,与提案工作机构的内部分组有关,也与整理提案的时间急促、对事物认识的能力水平等有关。总的来说,五届一次会议对提案的分类相对比较合理。需要说明的是,有些类别中的提案就其内容而言,其实不属该类别,如四届一次会议、四届二次会议的文教卫生类提案就归入了市政建设类。本书为保持提案分类原貌,在编制《广州市各界人民代表会议及其协商委员会提案数量统计表》时,未对此类情况进行调整,因此各类提案的统计数字与实际数字存在一定差异。

  从三届会议起,提案工作机构开始将整理后的提案按办理状态进行分类,但开始分类过于细密,有些繁琐,有的还会造成实际分类上的两难选择。如三届会议提案审查委员会将全部提案整理后分为“交政府办理者101件,交政府斟酌办理者35件,交政府研究办理者45件,交政府参考者27件,转有关部门办理者34件,暂缓办理者8件,最后并有支援朝鲜人民,反对美国侵略等较重大提案6件,拟提大会讨论通过,再交有关部门执行。”其中“交政府斟酌办理者”,“交政府研究办理者”,“交政府参考者”,在实践中就难以把握。四届一次会议将提案分为4类:“第一类是今年内可以办理的”,“第二类是部分可办的”,“第三类是交政府研究参考会商或请示上级办理的”,“第四类是根据目前情况不能办到的”。四届二次会议将提案分为5类:“第一类是本年内即可办理的”,“第二类是可由有关部门继续贯彻办理的”,“第三类是可以斟酌情况,逐步办理的”,“第四类是须作进一步研究后才能办理的”,“第五类是可供参考的”。五届一次会议的提案分类工作做得比较好,与现在的提案分类方法已经相当接近。兹将《广州市第五届各界人民代表会议提案审查报告》全文抄录如下:

  广州市第五届各界人民代表会议提案审查报告

     本届会议的提案,自十二月十一日发出通知开始收集,至廿四日(开会前二天)止,共计收到六五三件;来自四十四个单位。另有迟到案件计一。九件,已按提案征集和整理办法的通知,交由协商委员会分送有关机关研究,提出处理意见。这次提案的征集,由于事前订定办法,发出通知,经由各代表单位认真负责,由下而上,结合选举代表,充分酝酿,并加以合并整理,因此从数量上说比上次会议提案稍少,但实质上比历次会议都多,若把群众提到各单位的原始提案汇总起来,超过二千件。

  这次提案,再经整理合并为三三八案,按其性质共分七类:政法四九案,财经五五案,文教七O案,卫生三八案,市政建设七三案,公用事业三九案,其他一四案。

  十二月二十六日由大会通过成立了提案审查委员会,并授权这个委员会代表全体代表进行审查,当晚审查委员会即召开了全体委员会议,决定分设政法、财经、文教卫生、市政建设四个专门小组,进行审查,同时定出处理原则如下:

  一、提案内容正确,办法详细,目前确属需要办理或研究处理者,即提请有关机关办理。

  二、政府法令有明文规定,或正在执行中者,或与政府法令有所抵触者,或限于目前条件,无法即刻办理者,均留待研究。

  三、提案中有急办性质者,由大会秘书处或市协商委员会转送有关单位迅办。

  提案审查委员会根据这个原则于廿七日分组进行审查。全体委员都以严肃负责的态度认真的逐案审查,作了恰当的处理,结果:

  一、提案内容正确,政府可以办理或可能办到的共二三。案,计:政法三八案、财经三五案、文教卫生七一案、市政建设四九案、公用事业三一案、其他六案。如大张旗鼓贯彻婚姻法、开展民主改革运动、发展渔业生产、增设水上小学校、大力展开防痨运动、继续深入展开爱国卫生运动、加强药政管理工作、继续修筑渠道、路面、增设公共汽车数量、建立广州公社殉难烈士纪念碑等案,都是吻合政府明年实施计划的。

  二、提案内容限于人力物力,暂时未能办理,或已经办理了的,作为保留解释的共七六案,如要把全市高空电线改为地底电线、建设无轨电车、请多购搬运公粮的麻袋,以利入仓等案。

  三、不属于市府职权范围,须提请上级或省府有关机关研究处理的共十四案,如建议修筑至粤东粤西及海南岛的铁路案,送请衡阳铁路局研究。

  从这次提案的数目及提案单位上来看,可以说明这次会议广泛收集全市一百五十万人民的宝贵意见,充分发扬人民民主精神,如市总工会代表在会前深入群众,广泛征集意见;经过了酝酿讨论,收到提案七五五件,再经总工会汇集整理,合并提交大会的为一六0案;工商界的原始提案原为三百多件,经过整理归并,只提了包罗各方面意见与要求的廿一件。这种办法的好处是大会整理容易,但为了使人民的意见和要求完全反映到大会来,今后希望各单位在经过整理后,还把人民的原始提案也送到大会来,供大会秘书处研究参考,务期做到使人民任何意见和要求都能反映给政府。从这次提案的类别上来看,以市政建设、文教卫生最多,显示了广州市各界人民对国家经济建设和文化建设的关心,为建设好自己的城市发挥了高度的当家作主精神。同时这些提案绝大部分是人民群众的正确的实际要求,可全部送有关部门采择办理。从提案征集中亦表现出我们的一些缺点,有廿二个单位在大会前一天或在开会期间陆续交来,使我们整理与审查没有充分时间,甚至亦有个别提案只有案由,没有提理由和办法,像这类的提案,我们作为意见处理,分别交由大会秘书处及协商委员会送交有关机关处理,逐案答覆,做到有着落、有交代。

  最后要说明的,由于时间的仓卒,各委员虽然集中办公,缜密审查,也许在分类和审查上有欠妥的地方,希各代表提出意见加以补充修正通过。

  一九五二年十二月三十日

     如前所述,建国初期的提案案由在体例上不很统一,这种情形即使经过提案工作机构整理合并后也是如此。有的采用提案原来的案由或保留提案建议的要点,不看内容也知其大概,是比较好的,如:《电厂应定时分区检查全市电线案》(1951.8),《请政府将各马路反动路牌及公共场所和机关内反动碑石拆换由》(1951.8)等;有的则过于概括笼统,不看全文不知所云,如《资金问题》(1950.4),《搞好水利》(1952.12)等;有的则把各种建议集中起来,凑成一个几十字的“超长案由”或“罗列案由”,如《为发展渔业生产,改进生产工具和生产方法,请求货款并以本市珠江区为中心吸收接近本市各郊区及番禺、南海县渔民,组织渔业生产合作社,协助渔民解决生产及推销问题,并创造条件,面向沿海发展,以达到增加生产,改善渔民生活的目的》(1952.12),《一、检查危楼。二、马路的危墙,无人管理,要及时检查修理及拆除,以免危墙倒塌伤人事件发生。三、建议将危楼危墙及易引火的建筑物拆除,以保安全。四、为市民居住安全,应来一次检查全市的房屋建筑情况。五、加强对本市商店工厂安全指导。六、整饰市容照顾市民安全》(1952.12)等。

  考虑到对提案整理合并后可能难以体现提案者原意,当时的提案工作机构一是强调整理合并后的提案要体现“原人原意”;二是要求提交提案时附原始提案,以便一并提交会议代表讨论。这种做法既便于快速了解全部提案情况,又便于深入查阅重点提案内容,值得借鉴。

  (三)审查。提案审查(整理)委员会对每件提案都要在审查的基础上提出审查意见。在实际工作中,整理和审查并不截然分开,整理中有审查,审查中也有整理,二者是融合在一起的。朱光同志在二届会议上作《关于提案整理结果的报告》时说:“提案整理委员会都详细地阅读过这些提案并加以整理”。“整理提案的经过是这样的:首先,我们印备了提案纸,发给各界填写。交来后,由提案整理委员会编为10分类,准备分10组讨论,就是:工业、商业贸易、金融物价、税收海关、劳资关系、政权、农业、市政建设、文教、治安防空等l0类。按收到次序,陆续印为五辑,交给小组讨论。小组第一、二天讨论了三个月来施政工作报告与1950年任务,第三、四天便讨论提案。提案整理委员会根据小组讨论的结果,开会检讨,审查加以整理,逐条解答。因为很多解答不很恰当,为审慎起见,我们还需审查,未能立即印出(如关于建立昆虫学院答案交由中大、岭大商量研究解决,农业生产培林的答案交由各郊区人民政府研究办理)。整理提案中,我们还应该明白表示哪些是可以办得到的,哪些是不能办的,把合理的和不合理的分清。”从以上情况看,当时的提案整理委员会在对提案整理分类后,接着就是“交给小组讨论”;然后根据小组讨论结果,再“开会检讨,审查加以整理,逐条解答”;之后“我们还需审查”。这里说的“我们”,指的是提案整理委员会的领导包括朱光主任委员,因为他在那次报告中最后讲到:“这些提案整理我都有参加,我感觉到,这些提案对我个人的学习和工作上的帮助很大。”可见,当时的提案整理,包括了提案审查,或者说就是提案审查。

  当时对提案提出审查意见时,正如朱光同志所说,要“逐条解答”,因而开始几届会议的审查意见大都类似于直接答复,不少意见写得比较详细,反而对明确承办单位(当时称执行部门)多有忽略。这与提案工作机构为了及时表明对代表所提建议的高度重视和诚恳受理有关,更与提案审查(整理)委员会的大部分委员特别是主任委员、副主任委员本身就是市政府或其部门的主要成员有关,在工作中难免产生“角色位移”。四届二次会议《关于提案整理审查结果报告》在讲到这个问题时说:“这次审查,接受历届经验,特别注意:明确指定主办机关,以便检查,分清责任。”后来的提案审查委员会对提案提出审查意见时,逐步转变为主要是明确提案是否“通过”(相当于是否立案),应交那个部门办理,以及不予通过的提案如何处理等。这一变化反映了广州解放初期的提案工作机构对处理提案的规律和方式,在认识上有一个不断深化的过程。

  提案审查结束时,提案工作机构要以书面、口头或二者兼有的形式向本次(届)各界人民代表会议作提案审查报告,由会议进行审议,通过之后再交由承办单位办理。

  (四)交办。由于提案工作机构的大部分委员特别是主任委员本身就是市政府或其部门的主要成员,因此所谓“交办”提案实际上主要表现为市政府向有关部门和单位布置工作任务,具体承办提案的单位当时就称为“执行部门”;但在形式上还是有一个“交办”概念和程序的。正如朱光同志所说:“我们还把每类提案归纳成为几条可办的、具体的、对现实有意义的,交给政府去办,将来我们印发给各代表,各代表可以此为根据检查政府的工作。协商委员会负责将整理后的提案与人民政府协商办理并负责督促,交市政府委员会通过后执行。政府在执行这些工作时,在报纸上发表。”朱光同志当时是广州市第二届各界人民代表会议提案整理委员会主任委员、也是广州市人民政府副市长、市协商会副主席,所谓“交给政府去办”,实际上就只能是自己给自己“交办”。从朱光同志的上述讲话中,还可以看出当时已经有了督办提案的概念,比如,“各代表可以此为根据检查政府的工作”,可以说是“代表督办”;“协商委员会负责将整理后的提案与人民政府协商办理并负责督促”,可以说是“政协督办”;“在报纸上发表”,可以说是“社会督办(监督)”。

  


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